Komunikat z posiedzenia Zarządu ZMP w Malborku

Podczas posiedzenia 22 kwietnia 2016 r. w Malborku członkowie Zarządu Związku Miast Polskich m.in. negatywnie zaopiniowali projekty ustaw - o działalności leczniczej i Prawo wodne, a także zaapelowali o zmiany w ustawie o systemie oświaty, aby gminy mogły otrzymywać subwencję oświatową na dziecko objęte jednorocznym przygotowaniem przedszkolnym, niezależnie czy się odbywa w przedszkolu czy w szkole.

W opinii Zarządu ZMP (stanowisko) projekt ustawy o działalności leczniczej opracowany przez Ministerstwo Zdrowia w sposób niekonstytucyjny obciąża samorządy terytorialne obowiązkiem finansowania systemu ochrony zdrowia w Polsce i ogranicza autonomię gmin, powiatów i województw w realizacji ich zadań i kompetencji. Sprzeciw dotyczy przerzucania na samorządy odpowiedzialności za niedoszacowanie systemu ochrony zdrowia oraz wprowadzania sankcji finansowych za działania od nich niezależne (np. podnoszenie standardów zatrudniania i wynagradzania czy wymogów dotyczących infrastruktury technicznej). Przypomniano, że samorządy doprowadziły do głębokiej restrukturyzacji szpitali, ustabilizowania ich sytuacji finansowej oraz podniesienia jakości usług - głównie dzięki zmodernizowaniu infrastruktury, na którą tylko miasta wydały od 1999 roku 5 mld zł. Proponowana nowelizacja ustawy o działalności leczniczej wprowadza m.in. nowe zadanie dla samorządów, jakim jest finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie gwarantując na to zadanie jakichkolwiek środków. Podkreślić też należy, że przekazując JST prowadzenie podmiotów leczniczych nie zagwarantowano im jakichkolwiek dochodów, uzasadniając, że finansowanie świadczeń zdrowotnych pozostaje w kompetencji państwa. Zawarta w projekcie ustawy możliwość kupowania świadczeń zdrowotnych może wywołać uzasadnione oczekiwania członków wspólnot samorządowych o sfinansowanie świadczeń, na które czekają często w wielomiesięcznych lub wieloletnich kolejkach. Bez zmiany w podziale dochodów publicznych samorządy nie będą mogły sprostać tym oczekiwaniom. Niezależnie od krytycznej oceny projektu za uzasadnione uznano takie zmiany jak np.: wprowadzenie dodatkowych narzędzi nadzoru nad podmiotami leczniczymi, uporządkowanie przepisów dotyczących przekazywania nieruchomości SPZOZ–om, ułatwienia w poszukiwaniu osób zaginionych czy rezygnację z obowiązku posiadania ubezpieczenia z tytułu zdarzeń medycznych.

Przedstawiciele miast członkowskich ZMP zasiadający w Zarządzie zaopiniowali negatywnie projekt ustawy Prawo wodne (stanowisko), chociaż widzą potrzebę nowelizacji prawa wodnego pod kątem zarówno implementacji dyrektyw unijnych, jak również wprowadzenia wielu koniecznych zmian, które są postulowane przez środowiska samorządowe. Jednak tworzenie nowych regulacji bez szerokich konsultacji społecznych i uzgodnień międzyresortowych oraz skala zmian znacząco zmieniająca zakres zadań i kompetencji JST budzi zastrzeżenia. Szczególny sprzeciw dotyczy przeniesienia zadań związanych z wydawaniem pozwoleń wodnoprawnych z dotychczasowych organów samorządowych na Państwowe Gospodarstwo Wodne - Wody Polskie. Zaproponowane rozwiązania organizacyjne mogą doprowadzić do pogorszenia dostępności dla obywateli i spowodować wzrost kosztów zarówno po stronie administracji, jak i mieszkańców. Za niewłaściwe uznano przenoszenie z samorządów do instytucji rządowej zadań i dochodów, co oznacza obciążenie JST kosztami społecznymi zwalniania pracowników oraz ekonomicznymi związanymi z wypłacaniem odpraw. Wśród licznych szczegółowych uwag samorządowcy z miast wskazywali też, że zaproponowany w projekcie regulacji okres 24 miesięcy na dokonanie zmian w dokumentach planistycznych tworzonych przez gminy, jest zdecydowanie za krótki, dlatego należy go wydłużyć do 60 miesięcy.

Zarząd ZMP podjął również stanowisko w kwestii przyznania subwencji oświatowej na dziecko objęte jednorocznym przygotowaniem przedszkolnym, niezależnie, czy jest ono w szkole, czy w przedszkolu. Nowe regulacje dotyczące ustawy o systemie oświaty, a w szczególności wprowadzenie obowiązku szkolnego od 7. roku życia obciąży samorządy. Coraz wyraźniej zarysowuje się problem braku kandydatów do klas pierwszych szkoły podstawowej na rok szkolny 2016/2017. Pierwsze przymiarki dotyczące organizowania oddziałów klas pierwszych już budzą niepokój – liczba klas ulegnie drastycznemu zmniejszeniu. Wstępne deklaracje rodziców, a należy respektować dane im ustawowo prawo wyboru, nie pozostawiają złudzeń, dzieci w zdecydowanej większości (ok. 90%), które w myśl ustawy przed nowelizacją mogłyby rozpocząć naukę w szkole podstawowej, pozostaną w edukacji przedszkolnej. Zakładając, że na dziecko 6-letnie uczęszczające do przedszkola nie będzie subwencji w 2017 roku samorządy wpadną w tzw. wyrwę subwencyjną i dochody ich ulegną drastycznemu zmniejszeniu. Dotyczy to też okresu od września do grudnia 2016 roku.

Zgłoszono uwagi do projektu ustawy Ministerstwa Finansów o zasadach rozliczeń w podatku VAT oraz dokonywania zwrotu środków pochodzących z budżetu UE. Dotyczą one definicji jednostki organizacyjnej (chodzi o określenie, że jednostką organizacyjną są jednostki utworzone przez JST, co powoduje wyłączenie z centralizacji m.in. Powiatowych Urzędów Pracy czy Domów Pomocy Społecznej), utrudnień związanych z kalkulowaniem współczynnika i prewspółczynnika odrębnie dla każdej jednostki organizacyjnej oraz zwrotu środków przeznaczonych na projekty z odsetkami (konieczne jest wykreślenie tych zapisów, bo JST działały w dobrej wierze i zgodnie z wcześniejszą linią interpretacyjną, orzeczniczą i na podstawie indywidualnych interpretacji podatkowych MF). Dołączono również propozycje dotyczące zagadnień nieujętych w projekcie, takich jak: wypracowanie modelu ewidencji księgowej w ramach skonsolidowanego rozliczania podatku VAT, zgłaszania do Urzędu Skarbowego rachunków bankowych czy odpowiedzialności, w tym karno-skarbowej za przygotowanie danych do sporządzenia deklaracji VAT 7 (zestwień VAT cząstkowych).

Przy okazji zapoznano się z ekspertyzą PricewaterhouseCooopers dotyczącą stosowania tzw. prewspółczynnika przez JST, która m.in. potwierdza wcześniejsze opinie mówiące, że stosowanie zasad określonych w rozporządzeniu nie jest obowiązkowe. Wniosek taki wynika wprost z art. 86 ust. 2h ustawy o VAT, zgodnie z którym w przypadku uznania przez podatnika (w tym przypadku JST), że wskazany zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ust. 22 (w rozporządzeniu) sposób określania proporcji nie będzie najbardziej odpowiadać specyfice wykonywanej przez niego działalności i dokonywanych przez niego nabyć, może zastosować inny bardziej reprezentatywny sposób określania proporcji.

Członkowie Zarządu przyjęli z uwagami projekt ustawy o szkodach łowieckich przygotowany przez posłów PSL, który przewiduje m.in. ustanowienie zasady, że wojewoda reprezentuje Skarb Państwa i zobowiązany jest do wynagradzania szkód wyrządzonych w uprawach przez dziki, jelenie itp. Zwrócono uwagę na nieuwzględnienie w projekcie wypłaty odszkodowań za wyrządzone przez zwierzynę szkody dotyczące nieruchomości i infrastruktury stanowiącej mienie komunalne, a także niepotrzebnie skomplikowany proces zgłaszania szkody. Aby skrócić czas, zgłoszenie powinno być przekazywane bezpośrednio do organu odpowiedzianego za prowadzenie zasadniczego postępowania.

Zgłoszono ponadto liczne doprecyzowujące uwagi do projektu ustawy o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (MR), w sprawie np. dopuszczenia użycia przez urzędnika podpisu elektronicznego czy nieuporządkowania terminologii.

Uwagi dotyczą też projektu ustawy o lasach, który ma ograniczać nabywanie przez cudzoziemców gruntów leśnych. Wprowadzenie prawa pierowokupu na rzecz Skarbu Państwa nie zabepiecza w pełni interesów miasta, dlatego warto wprowadzić zapisy, które wskażą, że pierwokup nie będzie występował w przypadku sprzedaży gruntów przez JST lub zapis, że prawo pierwokupu nie dotyczy gruntów położonych w granicach administracyjnych miast. Częściowym rozwiązaniem może być też wprowadzenie przepisu, że pierwokup nie występuje w stosunku do gruntów przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod inne niż leśne, lub na przedmiotowy teren została wydana decyzja o warunkach zabudowy.

W sprawie projektu ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie (MF), zwrócono uwagę, że przepisy te spowodują wzrost kosztów działalności JST, dlatego należy je zmienić, wykluczając te podmioty z definicji jednostek zainteresowania publicznego. Chodzi o to, że JST z chwilą emisji obligacji stanie się jednostką zainteresowania publicznego (art. 2 ust. 1 pkt 7 lit. a), co wiąże się z nowymi obowiązkami (np. powołaniem komitetu audytu).

Kontrowersje wzbudził projekt rozporządzenia MIiB w sprawie zakresu miejscowego planu rewitalizacji, który dotyczy fakultatywnego narzędzia, nowych instrumentów planistycznych – zakresu projektu miejscowych planów rewitalizacji oraz zakresu i formy wizualizacji. Zakłada on dużą szczegółowość opracowań (skale 1:100 i 1:200), co wiąże się z dużą pracochłonnością i kosztami, które nie są do udźwignięcia przez większość samorządów (sprzęt, oprogramowanie, specjalistyczne służby). Zadaniem samorządowców z miast, uzasadnione są wątpliwości, że projekt tego rozporządzenia wraz przepisami wprowadzonymi do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącym miejscowego planu rewitalizacji będą prawem, z którego gminy, a przynajmniej znaczna ich większość, nie będą korzystały. Trzeba pamiętać, że rewitalizacja stanowi często proces wyprowadzanie ze stanu krytycznego obszarów zdegradowanych, więc dotyczy gmin znajdujących się w trudnej sytuacji. Oprócz tej zasadniczej kwestii, zaprezentowano szereg uwag szczegółówych do projektu.

W kwestii projektu rozporządzenia MRPiPS w sprawie wsparcia finansowego noclegowni i domów dla bezdomnych, zwrócono uwagę na konieczność zmniejszenia wkładu własnego JST, aby zwiększyć w ten sposób liczbę chętnych do realizacji tego typu projektów. Regulacja zawiera zmiany głównie wynikające wprost z konieczności dostosowania przepisów wykonawczych do aktualnego brzmienia ustawy (choć wprowadza też domy dla bezdomnych, czego nie ma w ustawie), jednak, w opinii członków Zarządu ZMP, zastrzeżenia dotyczą wprowadzenia dodatkowych punktów i kryteriów za nowe pomieszczenia, które te obiekty powinny posiadać, co podroży koszty ich budowy. Co prawda nie jest to obligatoryjne, ale bez nich uzyskuje się mniej punktów i można nie dostać dofinansowania.

Jednoznacznie negatywnie oceniono projekt uchwały RM ws. Krajowego planu gospodarki odpadami. – Założenia te są niewykonalne i groźne dla samorządów. Uderzą w dużej mierze w samorządy lokalne, a w konsekwencji w mieszkańców – mówił Zygmunt Frankiewicz, prezes ZMP. – Wyznaczone do osiągnięcia cele niewynikające z obowiązkowych przepisów unijnych, nie powinny być wpisane do KPGO. Nieosiągnięcie założonych poziomów będzie wiązać się z karami dla samorządów. Projekt zakłada m.in. osiągnięcie poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia frakcji papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła z odpadów komunalnych w wysokości minimum 50% ich masy do 2020 roku, a także poddanie recyklingowi 50% odpadów komunalnych, termicznemu przekształceniu nie więcej niż 30%.

Osiągnięcie tych celów będzie wiązało się z planowanymi zmianami w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazane zmiany dotyczą zakazu stosowania ryczałtowego rozliczania się z firmą odbierającą odpady komunalne, objęcia wszystkich nieruchomości – zamieszkałych i niezamieszkałych - systemem gospodarowania odpadami, brak możliwości łączenia w przetargu usługi odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych. Zmiany te mogą znacząco wpłynąć na koszty systemu, a w konsekwencji na wysokość opłat ponoszonych przez mieszkańców. Przedstawiciele miast podkreślali przy okazji, że samorządy taniej niż przedsiębiorcy prywatni realizują usługi, co potwierdzają dane z Ministerstwa Środowiska, a zagospodarowanie odpadów w trybie przetargowym powoduje efekt negatywny.

O niedobrej tendencji do nadmiernej regulacji sektora publicznego świadczy rozporządzenie MKiDN w sprawie maksymalnych stawek opłat za ponowne wykorzystanie informacji SP nakładanych przez muzea państwowe i samorządowe. Jest to w opinii członków Zarządu regulacja zbyt szczegółowa i zbędna. Ponadto określone w propozycji rozporządzenia stawki maksymalne odnoszące się do wykorzystania zreprodukowanych obiektów do celów komercyjnych są zdecydowanie za niskie. Trzeba pamiętać, że większość realizowanych przez muzeum działań jest bezpłatnych dla odbiorców. Muzea wielokrotnie użyczają darmowo zdjęcia do celów badawczych, naukowych i edukacyjnych, dlatego powinny mieć zagwarantowaną możliwość uznaniowego podwyższania tych opłat, w przypadku gdy będzie to, ze względu na podmiot występujący, czas i częstotliwość tego korzystania, uzasadnione.

Negatywną opinie otrzymał projekt zmiany rozporządzenia MEN w sprawie klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego (przewraca zawody - opiekunka dziecięcia i asystentka stomatologiczna).

Bez uwag przyjęto następujące projekty ustaw i rozporządzeń: o zmianie ustawy o finansach publicznych (senacki, dotyczy wykreślenia artykułu o planu audytu i jego wykonaniu), o zmianie ustawy o IPN (poselski, PiS), o zmianie ustawy o rachunkowości (MF), Prawo geologiczne i górnicze (MŚ, wydobycie gazu łupkowego), o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (MRPiPS), w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i wynagrodzeń nauczycieli (MEN), w sprawie rodzaju i zakresu danych udostępnianych z centralnej ewidencji kierowców, sposobu przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej ksiąg, szczegółowego. sposobu zgłaszania pełnomocnictw ogólnych za pośrednictwem CEIDG, wzoru pełnomocnictwa ogólnego (MF).

Członkowie rozpatrzyli stanowisko Komisji Transportu ZMP w sprawie. oznakowania miejsc postojowych w strefach płatnego parkowania i przyjęli swoje stanowisko w tej kwestii. Chodzi o nowelizację z dnia 14 lutego 2014 roku rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, która w strefie płatnego parkowania oznakowanej znakami D-44, D-45 nakazuje wyznaczać miejsca postojowe znakami pionowymi D-18 i jednocześnie znakami poziomymi P-18, P-19, P-20, P-24. Zgodnie z interpretacją Ministerstwa opłaty w strefie płatnego parkowania mogą być pobierane jedynie za postój w tak oznakowanych miejscach. Samorządców nie zgadzają się na zwalnianie z opłat za parkowanie użytkowników samochodów wyszukujących miejsc nieoznakowanych oraz wymuszanie wprowadzania w strefach płatnego parkowania w centrach miast, w obszarach staromiejskich i zabytkowych dużej liczby znaków pionowych i poziomych. Postulują dlatego powrót do koncepcji traktowania strefy płatnego parkowania jako obszaru, gdzie parkowanie pojazdów w dowolnym miejscu na drodze publicznej powoduje obowiązek uiszczenia stosownej opłaty. Oprócz tego w stanowisku zaproponowano m.in., aby wyeliminować z zapisów ustawowych ograniczenie stawki godzinowej do wysokości 3 zł lub zdecydowanie (dwukrotnie) podnieść maksymalną jej wysokość, a także rozszerzyć możliwości pobierania opłat za postój pojazdów poza dni robocze (w niedziele i święta).

Zarząd zaakceptował stanowisko Komisji Administracji ZMP w sprawie zmian w ustawie Prawo o aktach stanu cywilnego. Chodzi o rozważenie możliwości modyfikacji systemu BUSC, poprzez skrócenie do minimum lub całkowitą rezygnację z okresu przejściowego, dotyczącego uprawnień dla pracowników USC do podpisywania przenoszonych aktów. Jest to bowiem element kluczowy do przyspieszenia i poprawienia jakości obsługi klientów Urzędów Stanu Cywilnego. Rozpatrzono też wnioski tej Komisji w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Aktualny system wynagradzania powoduje, że dobrze wykształcone osoby z doświadczeniem zawodowym jak: menadżerowie finansów, specjaliści zamówień publicznych, inżynierowie budownictwa, geodeci, informatycy, specjaliści HR, nie są zainteresowane pracą w administracji. Zdaniem Zarządu ZMP, dyskusja o wynagrodzeniach jest od dawna zdominowana przez populizm, a kwestie dotyczące zasad wynagradzania wymagają uregulowań, tak aby można je było elastycznie kształtować. Proponowane zmiany w rozporządzeniu z dnia 18 marca 2009 roku w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, mogłyby dotyczy np.: wzrostu stawek minimalnych wynagrodzenia, wprowadzenia jednej tabeli minimalnego miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego dla pracowników samorządowych, podniesienia minimalnej kwoty wynagrodzenia zasadniczego czy zwiększenia procentowego każdej następnej kategorii wynagrodzenia.

Miasto Świnoujście zgłosiło potrzebę zmiany uregulowań prawnych dotyczących punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, aby mogło z niej korzystać więcej obywateli (poprzez rozszerzenie katalog osób, którym przysługuje to świadczenie). Obecny stan prawny powoduje nieadekwatne do uzyskanego rezultatu obciążenie pracą adwokatów i radców prawnych, przez co wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na to zadanie zlecone jest nieefektywne. Zarząd ZMP postanowił, przed podjęciem działań legislacyjnych, zwrócić się do resortu z pytaniem, jak wygląda w praktyce realizacja tej ustawy w Polsce.

Joanna Proniewicz
Rzecznik prasowy ZMP