Konsorcjum Związku Miast Polskich i Związku Powiatów Polskich jest organizatorem jednodniowych krajowych wizyt studyjnych realizowanych w ramach projektu Rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój.

Celem wizyt jest przedstawienie uczestnikom rozwiązań zastosowanych w jednostkach administracji publicznej różnej wielkości, wdrażających zróżnicowane projekty w formule PPP. Cykl 12 krajowych wizyt studyjnych realizowany jest w okresie grudzień 2017 – październik 2019.
Podczas każdej wizyty uczestnicy mogą się zapoznać z praktycznymi doświadczeniami jednostki-gospodarza zdobytymi przy realizacji projektu w formule partnerstwa publiczno-prywatnego. Takie spotkanie to możliwość obserwacji i dyskusji zarówno z przedstawicielami podmiotu publicznego, jak i partnera prywatnego, na temat szczegółów dotyczących każdego z etapów realizacji inwestycji, w tym m.in. procedury wyłonienia partnera prywatnego, montażu finansowego, aż do etapu zarządzania umową. W przypadku wizytacji projektów hybrydowych dodatkowym elementem są informacje dotyczące dofinansowania ze środków zewnętrznych. Częścią każdego spotkania jest również wizyta w miejscu wdrażania inwestycji.
Organizatorzy pokrywają koszty organizacji wizyty, materiałów szkoleniowych i wyżywienia. Uczestnicy pokrywają koszt dojazdu na miejsce wizyty.
Do udziału w krajowych wizytach studyjnych zaproszone są osoby zainteresowane tematyką PPP w jednostkach samorządu terytorialnego i jednostkach podległych oraz jednostkach administracji rządowej, w tym w szczególności decydenci i osoby zajmujące się inwestycjami i ich finansowaniem, infrastrukturą, pozyskiwaniem środków unijnych, zamówieniami publicznymi czy też obsługą prawną.

Gospodarz spotkania: gmina Kobylnica
Wdrażany projekt: „Przebudowa Domu Opieki Społecznej w Kobylnicy na potrzeby Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego oraz wykonywania zadań o charakterze komplementarnym”.

Przebieg wizyty
Spotkanie rozpoczęło się w sali konferencyjnej Urzędu Gminy. Uczestnicy zapoznali się z prezentacją Gminy Kobylnica na temat wdrażania projektu Przebudowa Domu Opieki Społecznej w Kobylnicy na potrzeby Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego oraz wykonywania zadań o charakterze komplementarnym. Przedstawił ją p. Leszek Kuliński – wójt Kobylnicy wraz z członkami zespołu ds. PPP - p. Martą Prezlata – dyrektor Centrum Usług Wspólnych i p. Alicją Tantała – kierownikiem Referatu Inwestycji i Funduszy Europejskich. W drugiej części prezentacji udział wzięli: p. Krzysztof Gawroński – jeden z właścicieli Niepublicznego Psychiatrycznego ZOZ SON Sp. z o.o. oraz p. Rafał Cieślak z kancelarii Cieślak&Kordasiewicz, która była doradcą gminy w procesie przygotowania i realizacji projektu. Prezentacja miała charakter dyskusji, przerywanej licznymi pytaniami od uczestników. Zespół gospodarzy opowiedział o długim procesie przygotowywania się do realizacji tego projektu i ostatecznej decyzji o formule partnerstwa publiczno-prywatnego.

Projekt Przebudowa Domu Opieki Społecznej w Kobylnicy na potrzeby Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego oraz wykonywania zadań o charakterze komplementarnym
Ten projekt był jednym z pierwszych przedsięwzięć zrealizowanych w formule PPP w Polsce. Zarówno gmina, jak i partner prywatny musieli samodzielnie wypracować optymalne rozwiązanie z uwagi na brak podobnych projektów i odpowiednich kompetencji w tamtym czasie na ten temat w środowisku samorządowym.
W styczniu 2000 r. siostry zakonne, po spotkaniu z władzami gminy, zakupiły 1,5 ha terenu po byłym PGR z przeznaczeniem na budowę i prowadzenie DPS. Projekt zabudowy tej nieruchomości wyłoniony został w konkursie. Wygrała koncepcja pięcioramiennego budynku z wewnętrznym ogrodem. Budowa pierwszej części obiektu dla ok. 150 miejsc rozpoczęła się w 2003 r. Była to inwestycja oczekiwana w regionie ze względu na rosnące zapotrzebowanie na tego typu usługi.
W październiku 2008, z uwagi na kłopoty finansowe i brak nowych powołań zakonnych, siostry postanowiły zrezygnować z dalszego prowadzenia budowy i podarować gminie tę nieruchomość. Władze gminy przystąpiły do negocjacji w tej sprawie – zaangażowane były zarówno najwyższe władze Kościoła, jak i marszałek województwa pomorskiego. W ich wyniku Kobylnica uzyskała zgodę od Kościoła na przejęcie majątku o wartości ok. 2 mln zł.
W maju 2010 r. aktem notarialnym nieruchomość została kupiona za symboliczną złotówkę, ale Kościół postawił warunek zachowania pierwotnego celu powstania budynku. Ostatecznie w umowie pozostał zapis, że będzie to cel zdrowotny (w 80% niekomercyjny), ale nie dokładnie taki sam jak dotąd (czyli Dom Pomocy Społecznej). Gmina nie chciała przejęcia takiego celu ze względu na obciążenia finansowe gminy wynikające z takiego zobowiązania.
W tamtym okresie nieruchomość była względnie zabezpieczona przed zniszczeniem, ale stan surowy budynku wymagał ze strony gminy szybkich działań, gdyż samo zabezpieczenie przed postępującą dewastacją, kradzieżami, itp. wymagały nakładów ok. 100 tys. zł rocznie.
W tym samym czasie kierownictwo firmy SON poszukiwało nieruchomości, w której będą mogli rozszerzyć swoją dotychczasową działalność, w warunkach dostosowanych do zmieniających się przepisów. Do tej pory ich działalność prowadzona była w różnych lokalizacjach na terenie powiatu, co generowało zwiększone koszty i utrudniało logistykę.
Przedstawiciele władz gminy, poszukując optymalnego rozwiązania dla zagospodarowania przejętego budynku i terenu wokół niego, zainteresowali się formułą partnerstwa publiczno-prywatnego podczas spotkania z mec. Rafałem Cieślakiem latem 2009 r. Z reprezentowaną przez niego kancelarią podpisana została umowa współpracy, której celem miało być przygotowanie inwestycji w formule PPP. Jednocześnie wójt, w ramach struktur urzędu gminy, powołał zespół ds. PPP, który miał za zadanie takie przygotowanie całego procesu, aby mimo braku wzorców na ówczesnym rynku polskim wypracować rozwiązanie bezpieczne dla gminy, które przy realizacji założonego celu publicznego pozostawało jednocześnie atrakcyjnym dla partnera prywatnego. W proces przygotowawczy włączona była m.in. RIO, z którą konsultowano sposoby odpowiedniego rozłożenia kosztów i ryzyk. Pionierski charakter tego projektu stanowił wyzwanie dla wszystkich uczestniczących w nim stron.
Równolegle z opracowywaniem formalnej strony przedsięwzięcia gmina przygotowała aktualizację dokumentacji projektowej obiektu (z 2002r.), uzupełnioną o kosztorys prac i operat szacunkowy, który określił wartość nieruchomości na 1,7 mln zł.
W 2010 r. przygotowano i przeprowadzono dwa postępowania. Pierwsze z nich - o zawarcie umowy o koncesji na roboty budowlane - ogłoszono w maju 2010. Do postępowania przystąpił jeden podmiot – firma SON. W trakcie negocjacji okazało się, że zabezpieczenie kredytu musiałoby być ustanowione na nieruchomości należącej do gminy. Ponieważ dokumentacja nie przewidywała takiej opcji oraz istotnie zmieniłoby się rozłożenie ryzyk po obu stronach, to w sierpniu 2010 r. zdecydowano o unieważnieniu tego postępowania.
Jeszcze w tym samym miesiącu ogłoszono drugie postępowanie – tym razem na podstawie ustawy o PPP w trybie prawa zamówień publicznych. Było to o tyle łatwiejsze postępowanie, że istniały już ustawy szczegółowo opisujące tryb, zawartość dokumentów i sposób przeprowadzenia takiej procedury. Przedmiotem zamówienia było wykonanie prac przygotowawczych i przeprowadzenie samych robót budowlanych w II etapach, z czego etap II był fakultatywny. Wynagrodzeniem partnera prywatnego było wyłączne prawo korzystania z obiektu w sposób zgodny z opisem potrzeb i wymagań gminy. Dodatkowo, na bazie doświadczeń z pierwszej procedury, uwzględniono możliwość podziału ryzyka zabezpieczenia kredytu pomiędzy strony umowy. Tak szybkie procedowanie było możliwe dzięki zasadniczo gotowej dokumentacji z poprzedniego postępowania, która wymagała niewielkiej modyfikacji. W ocenie przedstawicieli podmiotu publicznego odwołanie pierwszego postępowania i zmiana podstawy prawnej w drugim dały bardzo dużo doświadczeń i wiedzy, która umożliwiła znacznie sprawniejsze prowadzenie kolejnych kroków. We wrześniu 2010 r. przeprowadzono 3 rundy negocjacji z jedynym zgłoszonym partnerem prywatnym – firmą SON.
5 października 2010 r. zawarto umowę o koncesji, jednocześnie parafując projekty umów o roboty budowlane, użytkowania i dzierżawy (ta ostatnia będzie podpisana i wchodzi w życie na 5 lat przed końcem obowiązywania umowy głównej, na jej podstawie partner prywatny będzie uiszczał czynsz dzierżawny).
Wraz z podpisaniem umowy koncesji przekazano partnerowi dokumentację projektową. W ciągu kolejnych 60 dni mógł on zgłosić uwagi do tego dokumentu, które gmina uwzględniała. Jednocześnie przekazano partnerowi plac budowy
i w grudniu 2010 r. ruszyły intensywne prace. Całość prowadzona była wyłącznie przez lokalne firmy i dostawców.
Warto zauważyć, że partner prywatny, który w ofercie założył, że oba etapy inwestycji zostaną zakończone w ciągu dwóch lat, zakończył je w ciągu jednego roku – 15.12.2011 r. uzyskano pozwolenie na użytkowanie. Dzięki temu już
w grudniu 2011 Zakład Opiekuńczo-Leczniczy w Kobylnicy przyjął pierwszych pacjentów.

Efekty realizowanego partnerstwa dla podmiotu publicznego:

Dyskusje w trakcie spotkania – informacje dodatkowe oraz pytania uczestników
Kobylnica od początku realizacji projektu zainteresowana była prowadzeniem Warsztatów Terapii Zajęciowej dla mieszkańców gminy. Częściowo udało się to zrealizować w ramach projektu – takie zajęcia prowadzone są dla pacjentów Zakładu, z których niewielka część to mieszkańcy Kobylnicy. Od 2017 r. w ramach współpracy gminy Kobylnica, Caritasu i powiatem słupskim prowadzone są w Sycewicach takie regularne zajęcia dla niepełnosprawnych mieszkańców gminy.
Kobylnica obecnie przygotowuje projekt modernizacji 700 punktów świetlnych w ramach PPP – trwa wybór ścieżki postępowania – najbardziej prawdopodobną wydaje się być „zaprojektuj-wybuduj-utrzymaj”. W efekcie, jesienią 2018 r. całość oświetlenia w gminie będzie wymieniona na nowoczesne oprawy LED.
Jednocześnie, w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego Kobylnica współpracuje z gminą wiejską Słupsk, która obecnie w PPP przygotowuje inwestycję w system dróg ona nowobudowanym osiedlu. Obie gminy zgodziły się później wymienić się wiedzą i doświadczeniami w zakresie obu tych projektów, aby wykorzystać zgromadzony know-how i jak najbardziej skrócić okres przygotowania analogicznych projektów na swoim terenie.
W dyskusji z mec. Rafałem Cieślakiem padło stwierdzenie, że realizacja projektów w oparciu o koncesję jest bardzo trudne, przede wszystkim ze względu na brak szczegółów postępowania opisanych w ustawie, za wyjątkiem określenia, że ryzyko biznesowe jest w całości po stronie partnera prywatnego. Stąd ta ścieżka jest rzadko wykorzystywana w postępowaniach. Zdecydowanie częściej wybiera się ścieżkę PPP w trybie koncesji lub PPP w trybie zamówień publicznych, gdyż ustawy do nich o wiele bardziej szczegółowo regulują procedury.
Wywiązała się pomiędzy uczestnikami i gospodarzami dyskusja na temat możliwości wstępnej oceny przygotowywanego postępowania przez odpowiednią komórkę w Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju pod kątem możliwości realizacji danego przedsięwzięcia w formule partnerstwa publiczno-prywatnego. Miałoby to służyć podwyższaniu jakości przygotowywanych dokumentacji projektowych. Uczestnicy spotkania mieli różne opinie na temat takiej propozycji. Zgodnie jednak uznano, że każda inwestycja powinna być analizowana pod kątem przyszłych kosztów eksploatacyjnych i ich wpływu na budżet danej jednostki.
W ocenie kancelarii doradczej projekt w Kobylnicy jako pionierski pełen był wyzwań dla każdej ze stron postępowania,
w tym przede wszystkim dla gminy - trzeba było samodzielnie wytworzyć całość dokumentacji, wzorów umów itp. Jednocześnie projekt Kobylnicy był o tyle „łatwy”, że oferta podmiotu publicznego była atrakcyjna, świetnie przygotowana, do negocjacji zgłosił się jeden podmiot, pomiędzy stronami od początku była dobra współpraca,
a inwestycja prowadzona w sposób bezpieczny – kolejne etapy odbierane na podstawie szczegółowych dokumentów,
w tym m.in. opłaconych podwykonawcom faktur itp. W tym znaczeniu nie można projektu Kobylnicy traktować jako inwestycji modelowej, bo nie ma wielu przypadków tak przygotowanego projektu, choć zdecydowanie może służyć jako dobra praktyka dla pozostałych samorządów. Dodatkowo, kancelarie prawne z terenu kraju zgłaszają się o udostępnienie dokumentacji projektu kobylnickiego chcąc skorzystać z ich doświadczeń.
Odpowiadając na pytanie uczestniczki o zakres doradztwa kancelarii poinformowano, że ze względu na specyfikę i czas realizacji projektu przede wszystkim nie było wzorów dokumentów, umów, protokołów itp. i to stanowiło gros pracy doradcy. Dodatkowo kancelaria doradzała też w trakcie prowadzonych negocjacji, wspierając podmiot publiczny. Dostępny w urzędzie zespół nie miał w tamtym okresie wystarczającej wiedzy, aby podjąć się odpowiedzialnie przeprowadzenia takiego postępowania po raz pierwszy.
Na pytanie uczestnika, czy w omawianym budynku funkcjonował DPS przedstawiciele gminy wyjaśnili, że faktycznie nie doszło do uruchomienia takiej działalności przez siostry zakonne, choć to było ich zamiarem. Gmina przejmując nieruchomość zmodyfikowała cel, pozostawiając opiekę zdrowotną, jednak zrezygnowano z prowadzenia DPS, ponieważ jest to dla gminy bardzo kosztowne. Odpowiadając na kolejne pytanie stwierdzono również, że nie ma planu powrotu do funkcji pomocy społecznej w budynku Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego.
Wszystkie strony projektu – podmiot publiczny, partner prywatny i doradca zgodnie podkreślali, że o powodzeniu takich przedsięwzięć decyduje w największym stopniu dobra współpraca, odwaga stron i dobre przygotowanie.
Partner prywatny podzielił się w uczestnikami stwierdzeniem, że zarówno on ze wspólnikiem, jak i wójt gminy Kobylnica rozpoczęli swoją działalność w tym samym czasie – w roku 1998. Od tego czasu firma SON prowadziła działalność na własny rachunek, świadcząc usługi leczenia osób z zaburzeniami i chorobami psychicznymi, a wójt sprawował urząd. To w jego ocenie jedna z podstaw sukcesu omawianego przedsięwzięcia – doświadczenie i odwaga obu stron.
Dodatkowo, partnerstwo publiczno-prywatne dawało możliwość zrealizowania planów firmy SON w dostępnym dla nich zakresie finansowym, choćby dlatego, że w drugim postępowaniu gmina zdecydowała się na zabezpieczenie części (75%) zobowiązań kredytowych na posiadanej nieruchomości.
Ostateczne rozliczenie projektu:
- koszt budowy – 3,6 mln zł (kredyt + własne środki partnera prywatnego) + środki na wyposażenie Zakładu z własnych środków firmy SON 0,4 mln zł
- z tego koszt kredytu to 3,1 mln zł samego kapitału; obecnie pozostało 1,7 mln zł kapitału do spłaty.
W międzyczasie, za zgodą podmiotu publicznego, dokonano zmiany kredytującego banku na oferujący korzystniejsze warunki. Co ważne podkreślenia, bank regularnie przesyła informacje do gminy na temat obsługi kredytu przez firmę SON. Taka konstrukcja umowy sprawia, że każdy etap jej realizacji jest przez wszystkie strony na bieżąco kontrolowany, zwiększając bezpieczeństwo takiej inwestycji.
W chwili obecnej w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym przebywa 126 pacjentów zakontraktowanych z NFZ, i jest to maksymalna liczba podopiecznych, jaką dopuszcza się ze względu na powierzchnię budynku. Potrzeby w zakresie opieki psychiatrycznej są znacznie większe, stąd długa lista oczekujących.
Na partnerze prywatnym w projekcie spoczywa ryzyko finansowania oferowanych usług – w chwili obecnej zmienia się system finansowania takich świadczeń i firma SON z pewnym niepokojem patrzy na możliwość materializacji tego ryzyka.
Na pytanie uczestnika, kto kieruje pacjentów do ZOL w Kobylnicy kierownictwo Zakładu odpowiedziało, że decyzję podejmują lekarze specjaliści z ZOL, pod warunkiem prawidłowości i kompletności dokumentacji pacjenta. Zgodnie z warunkami kontraktu z NFZ mogą to być pacjenci z całej Polski, ale w praktyce przeważają podopieczni województwa z pomorskiego i zachodniopomorskiego. Część pensjonariuszy pochodzi z gminy Kobylnica, ale adres zamieszkania nie może być dodatkowym kryterium przyjęcia. W odpowiedzi na pytanie, jaki jest czas oczekiwania na miejsce w ZOL stwierdzono, że trudno to jednoznacznie określić. Pacjenci ZOL są pacjentami przewlekłymi i póki co czas ich pobytu jest tak długi, ile trzeba go dla wyleczenia. Przypadki rotacji występują w sytuacji zgonu pacjenta, przeniesienia go do inne placówki ze względu na pogorszenie stanu zdrowia fizycznego, znalezienia miejsce w DPS. W historii Zakładu odnotowano też kilka przypadków usamodzielnienia pacjentów, co dla pracowników jest powodem do dumy.
Uczestników interesował koszt pobytu jednego pacjenta. Udzielono informacji, że reguluje to kontrakt z NFZ: leczenie, leki oraz praca pielęgniarek i lekarzy to 90zł dziennie. Pacjent dopłaca koszt zakwaterowania i wyżywienia wysokości 40 zł dziennie. Większa część tej kwoty pochodzi ze świadczeń pacjenta (emerytury lub renty), pozostałą część dopłaca rodzina lub gmina. W opinii firmy SON taki poziom finansowania to raczej odpowiednia kwota, aby zapewnić godziwy o poziom pobytu pacjentom, którzy nie ponoszą już żadnych dodatkowych kosztów. Wszelkie dodatkowe świadczenia (pampersy, konsultacje lekarzy specjalistów, transport medyczny itp.) zapewniane są przez firmę SON, jednak muszą zmieścić się w ramach ww. limitu. Ponadto pracownicy Zakładu starają się zdobywać dofinansowanie z różnych źródeł zewnętrznych.
Na pytanie uczestniczki, czy są w Zakładzie nadwykonania udzielono odpowiedzi, że owszem, zdarzają się niewielkie, ale mimo popytu i chęci kierownictwa SON nie ma na razie w ZOL więcej miejsc.
Uczestnicy chwili też wiedzieć, czy może się zdarzyć, że NFZ nie podpisze kontraktu. Odpowiedziano, że taka możliwość istnieje, wtedy materializuje się ryzyko upadłości partnera prywatnego. Jednak w przypadku tego projektu umowa przewiduje możliwość renegocjacji, aby prowadzić działalność komercyjną za uprzednią podmiotu publicznego i na podstawie aneksu do umowy. W umowie projektu jest zapisane ryzyko braku kontraktu z NFZ, jak również opisane są rodzaje działalności komercyjnej, którą SON może prowadzić w takim wypadku.
Uczestników interesowała też kwestia sposobów znalezienia partnera prywatnego. Wójt gminy doradził, aby przygotować dobrą koncepcję, szeroko ją ogłosić, spotykać się z różnymi potencjalnymi partnerami, rozmawiać, informować rynek o pomyśle na inwestycję.
Uczestniczka zarządzająca szpitalem, która poszukuje sposobów dodatkowego wykorzystania części powierzchni tego obiektu z zainteresowaniem dyskutowała możliwość wyłączenia części powierzchni szpitala z funkcji leczniczych po to, aby znaleźć operatora, który wyremontuje i zmodernizuje te powierzchnie i będzie nimi komercyjnie zarządzał zgodnie z oczekiwaniami zarządu szpitala.
Gospodarze spotkania doradzali również, aby mając konkretne nieruchomości pod zagospodarowanie na wybrany przez gminę cel włączyć potencjalnych partnerów prywatnych w proces przygotowania nieruchomości pod względem projektowym, aby na późniejszym etapie dany budynek uwzględniał wymogi rynku i specyfikę prowadzenia danej działalności. Podmiot publiczny unika w ten sposób niepotrzebnych kosztów.
Wójt Kobylnicy podzielił się na koniec z uczestnikami refleksją, że podczas realizacji projektu w partnerstwie publiczno-prywatnym miał momenty zawahania co do celowości tych działań. Utrudnieniem był z pewnością pionierski charakter tego przedsięwzięcia, jego specyfika – styku interesów władz samorządowych i kościelnych oraz wymiar polityczny całego projektu. Dużym wsparciem były dla niego rodzina i zespół ambitnych pracowników Urzędu Gminy. Podobne wahania dotyczyły przedstawicieli partnera prywatnego, ale w przypadku psychiatrii, jej wysokiej specjalizacji, stosunkowo niewielkie nakłady są potrzebne w infrastrukturę (w porównaniu z innymi specjalizacjami medycznymi), a największe generowane są przez wykwalifikowany zespołu. To pozwoliło niewielkiej zasadniczo firmie podjąć się partnerstwa w dużym projekcie o niebagatelnym znaczeniu dla społeczności lokalnej.