Konsorcjum Związku Miast Polskich i Związku Powiatów Polskich jest organizatorem jednodniowych krajowych wizyt studyjnych realizowanych w ramach projektu Rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój.

Celem wizyt jest przedstawienie uczestnikom rozwiązań zastosowanych w jednostkach administracji publicznej różnej wielkości, wdrażających zróżnicowane projekty w formule PPP. Cykl 12 krajowych wizyt studyjnych realizowany jest w okresie grudzień 2017 – październik 2019.
Podczas każdej wizyty uczestnicy mogą się zapoznać z praktycznymi doświadczeniami jednostki-gospodarza zdobytymi przy realizacji projektu w formule partnerstwa publiczno-prywatnego. Takie spotkanie to możliwość obserwacji i dyskusji zarówno z przedstawicielami podmiotu publicznego, jak i partnera prywatnego, na temat szczegółów dotyczących każdego z etapów realizacji inwestycji, w tym m.in. procedury wyłonienia partnera prywatnego, montażu finansowego, aż do etapu zarządzania umową. W przypadku wizytacji projektów hybrydowych dodatkowym elementem są informacje dotyczące dofinansowania ze środków zewnętrznych. Częścią każdego spotkania jest również wizyta w miejscu wdrażania inwestycji.
Organizatorzy pokrywają koszty organizacji wizyty, materiałów szkoleniowych i wyżywienia. Uczestnicy pokrywają koszt dojazdu na miejsce wizyty.
Do udziału w krajowych wizytach studyjnych zaproszone są osoby zainteresowane tematyką PPP w jednostkach samorządu terytorialnego i jednostkach podległych oraz jednostkach administracji rządowej, w tym w szczególności decydenci i osoby zajmujące się inwestycjami i ich finansowaniem, infrastrukturą, pozyskiwaniem środków unijnych, zamówieniami publicznymi czy też obsługą prawną.

Gospodarz spotkania: gmina Świdnica, woj. lubuskie
Wdrażany projekt: „Kompleksowa termomodernizacja budynków komunalnych na terenie Gminy Świdnica w formule PPP”

Przebieg wizyty
Spotkanie rozpoczęło się w sali konferencyjnej Urzędu Gminy w Świdnicy. Na początku spotkania każdy z uczestników przedstawił się krótko, informując o zakresie swojego zainteresowania projektami w PPP i włączając się w późniejszą dyskusję. Wójt gminy, p. Adam Jaskulski, przedstawił pokrótce genezę realizacji projektu PPP w gminie Świdnica. Szczegóły dotyczące poszczególnych kroków wdrożenia projektu przedstawiła p. Arisa Jaz, zastępca Wójta Świdnicy. Informacje o projekcie ze strony partnera prywatnego uzupełnił przedstawiciel Siemens SA, p. Wojciech Osiej, kierownik ds. kluczowych projektów. Wszyscy uczestnicy wzięli również udział w późniejszej wizycie studyjnej w szkole podstawowej, gdzie zaprezentowano system zarządzania energią w budynku.

Projekt „Kompleksowa termomodernizacja budynków komunalnych na terenie Gminy Świdnica w formule PPP”
Temat kompleksowej termomodernizacji w gminie Świdnica był rozważany od roku 2010. Podstawowym zastrzeżeniem do termomodernizacji, jaką się najczęściej wykonywało typu „styropian i okna” był częsty brak efektu przeprowadzenia takich działań. Władze gminy szukały efektywniejszego rozwiązania i natrafiły na PPP. Nie było wtedy zbyt wielkiej wiedzy na temat tej formuły, a żadna gmina o porównywalnej wielkości takiej inwestycji jeszcze nie przeprowadziła. Obserwowano przykład Radzionkowa, a poprzez udział w różnych spotkaniach i konferencjach budowano kompetencje z zakresu PPP. Ostateczny wniosek po tym czasie, jaki władze gminy wyciągnęły był taki, że formuła PPP niesie z sobą ryzyka, ale jeśli jest dobrze przygotowana i prowadzona, to przynosi wymierne korzyści. Świdnica przygotowując postępowanie skorzystała z doradcy finansowego, ponieważ w gminie nie było wówczas osoby o odpowiednich kompetencjach. Zespół wdrażający projekt przez prawie 2 lata gromadził wiedzę i doświadczenia innych jednostek, aby jak najlepiej przygotować się do realizacji projektu w Świdnicy.
Świdnica przeprowadziła 3 postępowania, ucząc się wiele na błędach popełnionych w pierwszych dwóch.
Pierwsze postępowanie w 2011 r. w formule dialogu konkurencyjnego z PZP spotkało się z dość dużym zainteresowaniem rynku – zgłosiło się 9 wykonawców. Był to jednak złudny wynik. Wśród oferentów znalazło się dwóch-trzech, którzy byliby w stanie zrealizować projekt. Ponadto okazało się, że na rynku brakuje wiedzy na temat partnerstwa publiczno-prywatnego - po wyjaśnieniu oferentom na czym polega PPP okazało się, że oczekiwali oni zwykłego zamówienia publicznego, w związku z czym postępowanie unieważniono.
Drugie postępowanie z 2012 r. nie udało się ze względu na zbyt szeroki zakres projektu – oprócz budynków oświatowych i administracyjnego dodano również sale wiejskie, które ze względu na charakter swojego wykorzystania stanowiły zbyt duże obciążenie dla projektu. Zgłosiło się 2 potencjalnych wykonawców, w tym Siemens. Najniższa zaoferowana cena przewyższała jednak założony budżet i postępowanie nie zostało rozstrzygnięte.
Do trzeciego postępowania z 2013 r., w zakres którego weszły 3 budynki oświatowe i 1 budynek administracyjny, zgłosiło się 3 wykonawców. Umowę podpisano z firmą Siemens, która zaoferowała najlepsze warunki finansowe i gwarancyjne oraz zarządzania projektem.
Gmina samodzielnie, we współpracy z doradcą finansowym, wykonała analizę ryzyk na podstawie materiałów Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. W realizowanym projekcie po stronie partnera prywatnego leży ryzyko konstrukcyjne i dostępności, a po stronie gminy – ryzyko popytu. Kontrola projektu przeprowadzona przez NIK po zakończeniu inwestycji dokładnie przebadała sporządzoną analizę ryzyk, do której finalnie nie zgłoszono zastrzeżeń.
Ogłoszenie trzeciego postępowania zbiegło się w czasie z otrzymaniem dofinansowania ze środków Lubuskiego Regionalnego Programu Operacyjnego (LRPO) na pokrycie wkładu własnego w projekcie PPP.

Finansowanie projektu
Całkowite wynagrodzenie partnera prywatnego w projekcie Kompleksowa termomodernizacja budynków komunalnych na terenie Gminy Świdnica w formule PPP: 4 625 779,36 zł
Koszty inwestycyjne wkład własny (projekt LRPO): 1 246 874,72 zł
Koszty inwestycyjne finansowane przez partnera prywatnego (spłacane przez gminę przez 10 lat w kwartalnych ratach): 2 290 886,69 zł
Koszty finansowe: 835 488,55 zł
Koszty bieżące: 252 529,40 zł

Spłata kosztów inwestycyjnych (w tym finansowanie inwestycji) to wydatki majątkowe gminy; opłata za zarządzanie energią i utrzymywanie w ciągłej sprawności – wydatki bieżące. W zakres projektu oprócz termomodernizacji trzech obiektów oświatowych wchodziła termomodernizacja obiektu administracyjnego.

Dofinansowanie ze środków Lubuskiego Regionalnego Programu Operacyjnego (LRPO)
Głównym założonym przez gminę celem było zrealizowanie inwestycji nie obciążając wskaźnika zadłużenia gminy, wykorzystanie wiedzy i doświadczenia partnera prywatnego i osiągnięcie gwarantowanego rezultatu. Przedstawiciele gminy podkreślali, że funkcjonowali wtedy w poprzednim okresie programowania (2007-13) i dofinansowanie w ramach projektów hybrydowych nie było jeszcze szeroko znane. Władze gminy postanowiły jednak aplikować o środki zewnętrzne na sfinansowanie wkładu własnego w projekcie w ramach priorytetu III Lubuskiego Regionalnego Programu Operacyjnego (LRPO) – Ochrona i zarządzania zasobami środowiska przyrodniczego, działanie 3.2 Poprawa jakości powietrza, efektywności energetycznej oraz rozwój i wykorzystanie odnawialnych źródeł energii. W zakres projektu weszła termomodernizacja 3 obiektów oświatowych i instalacje odnawialnych źródeł energii (OZE) na dwóch obiektach oraz stanowiące koszt niekwalifikowany we wniosku o dofinansowanie, monitorowanie i zarządzanie energią w obiektach. Świdnica przez rok od złożenia aplikacji czekała na wynik oceny Instytucji Zarządzającej. Ostatecznie, po roku od złożenia aplikacji (28.09.2012), 27 września 2013 r. podpisana została umowa o dofinansowanie.

Termomodernizacja w gminie Świdnica – projekt hybrydowy – dofinansowanie z LRPO 2007-2013:

Całkowita wartość projektu: 1 311 929,73 zł
Wydatki kwalifikowane*: 1 288 559,77 zł
Dofinansowanie: 1 095 275,77 zł
Wkład własny w ramach projektu (koszty przygotowania projektu, analiz, audytów): 193 283,96 zł
Poziom dofinansowania: 85 %
* - Kwota wydatków kwalifikowanych jest niższa od wartości projektu – różnica czyli kwota 23 369,96 stanowiła wydatki na studium wykonalności i doradztwo, zrealizowane przez wybranego przez gminę doradcę

Czas realizacji projektu z LRPO: 13.01.2012 - 15.12.2014

Efekty realizowanego partnerstwa dla podmiotu publicznego

Gmina uzyskała nową jakość funkcjonowania i uczenia się w budynkach szkolnych i administracyjnych, które w części nie były remontowane od czasów międzywojennych. Dodatkowo poprawie uległa strona estetyczna budynków, co na co dzień doceniają mieszkańcy. Władze gminy finansują współpracę z kwot uzyskanych z wartości oszczędzonej energii. Oferta oświatowa gminy uległa poprawie, a szkoły mają chętnych uczniów spoza rejonu.

Dyskusje w trakcie spotkania – informacje dodatkowe oraz pytania uczestników
W czasie całego spotkania uczestnicy zadawali gospodarzom bardzo dużo pytań.
Uczestnicy byli ciekawi, kiedy był wykonany audyt energetyczny budynków wchodzących w zakres projektu. Wyjaśniono, że audyty wykonane były na etapie przygotowywania wniosku do Lubuskiego Regionalnego Programu Operacyjnego (LRPO), na podstawie istniejących w tej dziedzinie regulacji prawnych. W późniejszych pracach okazało się, że te przepisy nie do końca odpowiadają na rzeczywiste potrzeby, wynikające z audytów przeprowadzonych przez firmę Siemens. Ponieważ Instytucja Pośrednicząca nie wyraziła zgody na zmianę warunków konkursu, to audytor zgodził się na takie przeformułowanie swojego raportu, aby w większym stopniu odpowiadało na potrzeby Świdnicy w ramach obowiązujących regulacji. Taki dokument dołączono do wniosku o dofinansowanie z LRPO. Dodatkowo, długi, roczny okres oczekiwania na decyzję w sprawie dofinansowania projektu stanowił duży kłopot dla potencjalnego partnera prywatnego. W ciągu roku uwarunkowania rynkowe, stanowiące podstawę do przygotowania oferty, na bazie której gmina planowała również zakres dofinansowania ze źródeł zewnętrznych, mogły się znacząco zmienić.
Uczestnicy byli ciekawi, jak gmina poradziła sobie z przeprowadzeniem trzech postępowań w świetle starań o dofinansowanie w ramach LRPO. Przedstawiciele gminy wyjaśnili, że dwa pierwsze stanowiły dla nich możliwość zdobywania wiedzy i doświadczeń oraz wyciągania wniosków z własnych błędów. Pierwsze postępowanie wykazało brak znajomości formuły PPP na rynku, w związku z czym rozpoczęto proces edukowania społeczeństwa z zakresu PPP w trakcie różnego rodzaju spotkań, festynów i uroczystości organizowanych przez gminę. Wysiłek włożony w zmianę świadomości, szczególnie mieszkańców, na temat PPP przyniósł pozytywny skutek tj. żadnych protestów ze strony mieszkańców gminy w trakcie przeprowadzania trzeciego postępowania.
Drugie postępowanie nauczyło przedstawicieli gminy słuchania rynku – jego możliwości, oczekiwań i zestawienia tego z potrzebami strony publicznej. W efekcie w ciągu stosunkowo krótkiego czasu w niewielkiej gminie powstał zespół osób o wysokich kompetencjach w zakresie projektów PPP. Dodatkowo, w opinii przedstawicieli gminy dwa pierwsze postępowania nie miały wpływu na ostateczny zakres projektu hybrydowego. Dopiero po otrzymaniu dofinansowania ogłoszono trzecie postępowanie na wybór partnera prywatnego.
Uczestników interesował podział odpowiedzialności w części eksploatacyjnej przedsięwzięcia. Wyjaśniono, że jest to wynik negocjacji pomiędzy partnerami. W projekcie świdnickim tylko 1 obiekt – szkoła podstawowa w Świdnicy nadaje się do zarządzania energią, posiadając ogrzewanie gazowe. Pozostałe obiekty ogrzewane są paliwem stałym (brak możliwości podłączenia do sieci gazowej).
Uczestnicy byli zainteresowani systemem oświatowym w gminie. Przedstawiciele gminy wyjaśnili, że wszystkie szkoły są jednozmianowe, bo przez 20 ostatnich lat stopniowo zmieniano strukturę oświaty na terenie Świdnicy, inwestując w infrastrukturę i ofertę placówek. Obecnie są to 3 obiekty, oferujące wysoki poziom nauczania, czego efektem są m.in. uczniowie dojeżdżający na zajęcia z Zielonej Góry.
Na pytanie o negatywną stronę realizacji projektu przedstawiciele gminy wytłumaczyli, że trudno jest mówić jednoznacznie o negatywach, bo co do zasady całe przedsięwzięcie przynosi wymierne korzyści dla mieszkańców gminy. Opowiedziano o przypadku szkoły w Koźli, w której awarii uległ, początkowo pozytywnie zweryfikowany przez firmę Siemens, kocioł ogrzewający budynek i na wniosek partnera prywatnego został on wymieniony na nowy - znacznie droższy, niż gmina początkowo planowała zamontować. W przeciwnym wypadku partner prywatny nie byłby w stanie dotrzymać założonych w projekcie wskaźników. Z perspektywy czasu władze gminy przyznają, że długofalowo większa jednorazowa inwestycja na pewno jest dla gminy korzystna. Innym przykładem trudnych, choć partnerskich rozmów pomiędzy partnerami projektu jest przypadek szkoły w Słonem. Funkcjonujący tam kocioł na paliwo stałe emituje dość sporą ilość pyłów. Na prośbę mieszkańców gmina planuje zainstalowanie na kominie systemu filtrów, aby zmniejszyć poziom zanieczyszczeń. Trwają obecnie rozmowy pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym na temat technologii, która pomoże osiągnąć cel pożądany przez gminę jednocześnie nie wpływając negatywnie na gwarantowane przez partnera prywatnego wskaźniki i oszczędności. Przypadkiem szczególnym jest budynek administracyjny, w którym w ramach projektu ocieplony został jedynie stropodach – w tym miejscu nie udało się partnerowi prywatnemu osiągnąć planowanych oszczędności i jest on obciążany karami umownymi.
Uczestników interesowała praktyczna strona rozliczeń w projekcie. Wyjaśniono, że po zakończeniu etapu inwestycyjnego partner prywatny wystawił gminie fakturę, która jest opłacana zgodnie z harmonogramem płatności w umowie. Dodatkowo, na bieżąco wystawiane są podmiotowi publicznemu faktury za zarządzanie przez partnera prywatnego energią we wszystkich budynkach. W momencie obciążania partnera prywatnego karą umowną podmiot publiczny wystawia notę pomniejszającą fakturę za zarządzanie za dany okres rozliczeniowy. Przedstawiciel firmy Siemens wyjaśnił uczestnikom, że fakt wystąpienia kary umownej jest zmaterializowaniem się jednego z ryzyk partnera prywatnego w projekcie. Na pytanie uczestników, czy wystąpienie kary umownej w projekcie nie wiąże się również ze zwrotem części dotacji w projekcie LRPO, poinformowano, że nie ma takiego ryzyka, ponieważ ocenie podlega całość projektu, a na pozostałych budynkach oświatowych osiągany jest założony efekt ekologiczny. Jeden w uczestników był ciekaw oceny projektu z perspektywy władz gminy, przede wszystkim od strony finansowej. Wójt wyjaśnił, że o ile wcześniejsze rachunki za energię i obecne opłaty dotyczące projektu niewiele się różnią, o tyle diametralnej poprawie uległy warunki i komfort przebywania we wszystkich budynkach i to dla władz gminy jest najważniejsze. Partner prywatny uzupełnił, że prowadzi ponadto szkolenia dla osób zajmujących się obsługą kotłowni w tych budynkach, co ma prowadzić do zwiększania skali oszczędności. Ewentualnie występujące nadwyżki ponad plan założony w projekcie mogą być dzielone pomiędzy partnera prywatnego i podmiot publiczny. Zdaniem wójta, jeszcze korzystniej byłoby włączyć do podziału również szkoły, motywując je dodatkowo do skuteczniejszej dbałości o racjonalne używanie energii w budynkach.

Podsumowanie/wnioski końcowe
Szósta wizyta studyjna to dowód na to, że nawet niewielka jednostka, jak 6,5 tysięczna gmina Świdnica, potrafi w modelowy sposób przygotować się do procedury wyboru partnera prywatnego i wdrożyć udany projekt PPP, wpływający na poprawę warunków pracy i nauki. Kolejny raz gospodarzami spotkania byli samorządowcy otwarci na nowe rozwiązania, szukający alternatywnych mechanizmów finansowania zadań publicznych i chętni do zdobywania wiedzy oraz doświadczenia od partnera prywatnego. Duża liczba pytań o zróżnicowane elementy wdrażania projektu, od etapu procedury wyboru partnera prywatnego, poprzez uzyskanie dofinansowania ze środków LRPO i szczegóły dotyczące strony finansowej projektu, aż po informacje związane z różnym stanem technicznym budynków, świadczyły o dużym zainteresowaniu uczestników partnerstwem publiczno-prywatnym jako formą realizacji działań termomodernizacyjnych. Przedstawiciele gminy podkreślali, że mimo czasem trudnych rozmów między partnerami projekty realizowane w formule PPP są korzystne dla obu stron, a beneficjentami udanej współpracy strony publicznej i prywatnej są mieszkańcy danej gminy.