Warszawa, 27 maja 2024 r.

Szanowny Pan
Andrzej DOMAŃSKI
Minister Finansów

Szanowny Panie Ministrze !

W związku z przedstawionymi przez kierowany przez Pana resort założeniami zmian w systemie dochodów jednostek samorządu terytorialnego pozwalam sobie przekazać poniższe uwagi wstępne, które na obecnym etapie prac nie mają charakteru ostatecznego z powodu braku danych o skutkach proponowanych zmian, jednak – zdaniem Zarządu Związku – już teraz wymagają uwzględnienia.

1. Założenia rozwiązań systemowych

Przedstawione główne założenia są akceptowalne, oznaczają bowiem przede wszystkim unieza­leżnienie najważniejszych dochodów podatkowych od zmian dokonywanych w przepisach oraz zobiek­tywizowanie części subwencyjnej. Proponowany system spowoduje jednak daleko idące zmiany w udziale poszczególnych rodzajów dochodów w dochodach bieżących JST, dlatego wymaga szczegóło­wych symulacji ich skutków, bez których zaopiniowanie nowych rozwiązań nie będzie możliwe.

2. Punkty odniesienia do analizy skutków finansowych nowych rozwiązań

Dotychczasowe wypowiedzi przedstawicieli Ministerstwa, dotyczące wzrostu poziomu dochodów JST, odnoszą się na ogół do stanu finansów samorządowych w latach 2022-2023. Jednak naszym zdaniem powinny one być porównywane do poziomu dochodów, jaki był systemowo gwarantowany przez ustawę z 2003 r., przed wprowadzaniem do niej kolejnych zmian, które ten system zburzyły.

Dlatego przypominamy, że:

a) Zmiany w udziałach JST we wpływach budżetu państwa z podatku PIT zaczęto wprowadzać w roku 2019, dlatego punktem odniesienia powinna być linia trendu, przedstawiająca dynamikę wpływów z tej części PIT-u, w której JST mają udziały (wykres 1 - przyjęto ostrożnie linie wykład­niczą, tzn. stały procentowy wzrost rok do roku, choć wiadomo, że dynamika wzrostu wynagrodzeń była w ostatnich kilku latach szybsza). W latach 2021, 2022 i 2023 ubytki były częściowo uzupeł­niane w trakcie roku dodatkowymi trans­ferami, których dystrybucja nie była jednak powiązana ze skalą ubytków. Dochody JST z udziałów w PIT i skalę ubytków zestawiono w tabeli 1.

b) Część oświatowa subwencji ogólnej rosła wolniej niż wydatki bieżące na edukację. Do roku 2015 średni roczny przyrost luki finansowej w oświacie wynosił 0,6 mld zł, ale od 2016 r, rosła ona w tempie średnio ok. 3,5 mld zł rocznie. Relację kwoty „subwencji szkolnej” do wydatków bieżących w oświacie przedstawiają: wykresy 2a i 2b oraz tabela 2.

c) Podatek od nieruchomości – główny dochód własny gmin – jest odgórnie limitowany przez ministra finansów, zgodnie z przepisem ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Limity maksymalnych stawek rosły zdecydowanie wolniej niż podstawowe wskaźniki społeczno-ekonomiczne (wykres 3)

3. Wyodrębnienie kategorii „miasta na prawach powiatu”

Proponowane w ostatniej wersji założeń wyodrębnienie miasta na prawach powiatu jako od­dzielnej kategorii JST jest uzasadnione, jednak już na poziomie tych założeń widać niezrozumiały manewr obniżenia wskaźnika udziału w podatku PIT, który powinien – jak dotąd – być sumą udziałów gmin i powiatów. Naszym zdaniem nie ma argumentów, które usprawiedliwiają tę dyskryminację.

4. Wskaźniki określania indeksu potrzeb wydatkowych JST dla wyliczenia subwencji ogólnej

Skarbnicy miast oraz służby odpowiedzialne za realizację zadań ujmowanych w procedurze ustalania potrzeb wydatkowych jednoznacznie wskazują wady zarówno w zestawie proponowa­nych determinant jak i w przyjętych dla nich wagach. Przykładem mogą być wskaźniki dotyczące transportu w miastach na prawach powiatu, w porównaniu z powiatami i województwami (drogi), jak również wskaźniki dla gospodarki komunalnej w gminach i miastach na prawach powiatu. Uwagi miast do proponowanych wskaźników przedstawimy w najbliższych dniach.

Problemem jest także przyjęcie danych historycznych do obliczenia potrzeb wydatkowych, co budzi wątpliwości zwłaszcza przy określaniu potrzeb rozwojowych. W ostatnich latach sterowana poli­tycznie redystrybucja dotacji celowych na zadania inwestycyjne (RFIL, „polski ład”), przy jedno­czesnym drastycznym spadku nadwyżki operacyjnej dużych miast, w poważnym stopniu zakłóciła obraz wydatków rozwojowych JST.

5. Sytuacja miast w roku 2024 – potrzeba interwencji

Zdewastowany system dochodów JST, w tym zwłaszcza miast, został w roku 2024 częściowo „podreperowany” przez znaczny wzrost ryczałtowych kwot udziału w PIT, dwukrotnie większy niż planował poprzedni rząd wzrost kwoty części oświatowej subwencji ogólnej oraz przywrócenie subwencji rozwojowej w jej podstawowym wymiarze. Jednak – jak wynika z opublikowanych przez resort finansów wieloletnich planów finansowych JST z lutego br. – stan finansów JST jest wciąż krytyczny, co jest efektem skumulowania negatywnych zmian z ostatnich lat. Dochody z PIT-u, mimo znacznego wzrostu, są wciąż o ponad 22 mld zł niższe od linii trendu (wykres 1), a wzrost subwencji szkolnej wystarczy zaledwie (i to nie wszędzie) na obiecany wzrost płac nauczycieli. Luka finansowa w oświacie spadła z 42 mld w roku 2023 do 38,2 mld zł, ale różnica między kwotą subwencji szkolnej a wydatkami bieżącymi oświaty jest wciąż ogromna. Prognozowana na ten rok nadwyżka operacyjna JST wynosi zaledwie 11,3 mld zł, z czego 7,1 mld w województwach. Suma nadwyżek operacyjnych netto we wszystkich JST wynosi zaledwie 2 mld zł, z czego 6,3 mld w woje­wództwach. W miastach wystąpił zatem deficyt operacyjny netto, który wynosi: -2,93 mld zł w mias­tach na prawach powiatu, -827 mln zł – w gminach miejskich oraz -816 mln zł – w miejsko-wiejskich.

W tej sytuacji wskazane jest rozważenie przez rząd w roku bieżącym dodatkowego transferu o cha­rakterze subwen­cji, najlepiej w formie dodatkowej subwencji rozwojowej, która – zgodnie z art. 28a ustawy – winna prócz kwoty bazowej uwzględnić także rekompensaty ubytków w podatku PIT.

Z wyrazami szacunku

(-) Zygmunt Frankiewicz
PREZES ZWIĄZKU

W załączeniu poniżej treść pisma do Ministra Finansów w formacie PDF oraz wykresy i tabele ilustrujące dane zawarte w piśmie.