Doświadczenia wielu krajów pokazują, że tylko dzięki możliwości podejmowania na szczeblu lokalnym decyzji dotyczących funkcjonowania szkół, można skutecznie radzić sobie ze skutkami pandemii w edukacji. Muszą jednak być spełnione dwa warunki - dobrze zdefiniowane i jasno komunikowane standardy edukacyjne (i sanitarne) oraz odpowiednie finansowanie. Żaden z tych warunków nie jest w Polsce spełniony.

W Polsce chaos czasu pandemii pogłębia kryzys zaufania spowodowany przez drastyczną i nieprzemyślaną zmianę struktury oświaty oraz podstawy programowej w 2017 roku. Rząd opierając się na nieprawdziwym założeniu, że wszystkie szkoły są takie same - zamyka się je albo otwiera według sztywnych zasad. Wszyscy udają, że szkoła działa „normalnie”, podstawa programowa jest realizowana, a zajęcia odbywają się według „stacjonarnego” planu lekcji. W dziennikach odnotowywane są skrupulatnie tematy lekcji, oceny, nieobecności uczniów, a nawet spóźnienia. Od dokumentacji zależy, czy nauczyciel otrzyma wynagrodzenie, więc w dokumentach wszystko się zgadza.

Problemy z centralnym sterowaniem - teraz i po pandemii

Ministerstwo nie podjęło próby określenia ram prawnych zdalnego nauczania oraz realizowania w pandemii innych niż dydaktyczne zadań szkoły. Nie widzi lokalnych problemów, w tym braku sprzętu i sieci, „znikających” uczennic i uczniów, zmęczenia nauczycieli, frustracji rodziców. Minister edukacji zapowiedział dalszą centralizację i pozbawienie samorządów resztki uprawnień. 16 marca 2021 r. Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy, która zakłada zwiększenie subwencji oświatowej ogólnej, pozwalające na sfinansowanie wynagrodzeń nauczycieli za prowadzenie dodatkowych zajęć po zakończeniu nauki zdalnej. Zaplanowano 187 mln złotych (około 0,36% tegorocznej subwencji) w sytuacji, w której samorządy szacują „lukę subwencyjną” na prawie 50% wydatków bieżących na oświatę. To niewielkie w skali kraju zwiększenie nie rozwiąże systemowych problemów. Środki będą mogły być wykorzystane tylko na zajęcia „z zakresu kształcenia ogólnego ujętych w ramowych planach nauczania”, w grupach przynajmniej 10-osobowych (w małych szkołach 5-osobowych), pracujących stacjonarnie. Indywidualizacja, wsparcie psychologiczne, zajęcia dodatkowe nie zmieszczą się w tej formule... MEiN nazywa to „elastycznym podejściem”.

Po-pandemiczna odbudowa, wspierana ze środków Unii Europejskiej, to szansa na zasadniczą zmianę w podejściu do zarządzania oświatą. Warto jednak sobie uświadomić, że nie da się odbudować edukacji, wyrównać strat edukacyjnych oraz wzmocnić odporności szkoły, robiąc po prostu „więcej tego samego”. Trzeba radykalnie zmienić sposób funkcjonowania szkół, koncentrując się na indywidualnych (czasem też grupowych) potrzebach edukacyjnych uczennic i uczniów. To wymaga elastyczności w organizowaniu pracy. Należy tu wykorzystać dobre doświadczenia zdalnej edukacji. Tego nie da się osiągnąć bez rzeczywistej decentralizacji i zwiększenia nakładów na oświatę. To powinno być jednym z wiodących wątków Krajowego Planu Odbudowy oraz Umowy Partnerstwa, ale niestety w dokumentach tych nie widać takiego podejścia, a edukacja nie została potraktowana priorytetowo.

Władza centralna powinna zapewniać warunki do podjęcia optymalnych decyzji na jak najniższym poziomie. Dzięki mądrze zdecentralizowanym mechanizmom, korzystającym z odpowiednich programów wsparcia, system fiński, ale też estoński, odnoszą sukcesy w „normalnych czasach” i są bardziej odporne w czasie pandemii. Wbrew temu, co twierdzi minister Czarnek, w zdecentralizowanych systemach podejmowania decyzji edukacyjnych nie chodzi o wspieranie rozpadu państwa, ale o jak najlepsze dostosowanie się do specyficznych potrzeb uczniów, osadzonych w lokalnym społecznym i gospodarczym kontekście.

Fińska edukacja, czyli decentralizacja jako klucz do lepszej szkoły

Decentralizacja stanowi klucz do docenianych na całym świecie osiągnięć fińskiego systemu edukacji. Warunki ramowe funkcjonowania fińskiej szkoły określa ministerstwo oraz podlegająca mu Fińska Narodowa Agencja ds. Edukacji. Władze samorządowe, w dialogu ze szkołami i mieszkańcami, ustalają priorytety edukacyjne, opracowują lokalną wersję podstawy programowej. Określają sposób wykorzystania dotacji rządowych i funduszy lokalnych, decydują o wielkości klas, zatrudniają nauczycieli i nauczycielki, dbają o mechanizmy zapewnienia jakości pracy szkoły, prowadzą ewaluację procesu nauczania oraz ocenę pracy nauczycieli.

Podobnie wygląda model podejmowania decyzji w czasie pandemii. Kierunkowe decyzje o zamykaniu i otwieraniu szkół podejmuje rząd, ale odbywa się to w konsultacji z władzami regionalnymi i gminnymi, m.in. na podstawie danych o liczbie zachorowań. Odpowiedzialność za bezpieczeństwo szkół i najwyższą możliwą w warunkach pandemii jakość nauczania ponoszą organy prowadzące.

Fińskie szkoły zamknięto w marcu, a cała edukacja przeszła na tryb zdalny. Gdy wygasła pierwsza fala zachorowań, w połowie maja ponownie otwarto szkoły. Co ciekawe w prowadzonych badaniach nie stwierdzono, by powrót do szkół zwiększył wtedy zasięg pandemii. Po wakacjach we wszystkich szkołach wprowadzono liczne środki zapobiegawcze, w tym nauczanie hybrydowe oraz zasadę maksymalnego izolowania od siebie klas i uczniów. Szkoły pozostały otwarte aż do połowy grudnia, a po przedłużonych feriach świątecznych do nauki „na żywo” wróciły szkoły podstawowe oraz uczennice i uczniowie klas maturalnych.

Kierunkowe decyzje podejmowane były w centrum, nadal jednak lokalne władze i dyrekcje szkół miały autonomię w dziedzinie treści i sposobów nauczania - nikt nie wymagał też sprawdzania, w jakim stopniu jest realizowane lokalne curriculum. Zaufano dyrektorom i nauczycielom. Szkoły dostały małe granty na wsparcie nauczania oraz dopasowanie programu i wymagań do warunków pracy.

W powszechnej ocenie, fińska edukacja w czasie pandemii to organizacyjny, programowy i społeczny sukces (przynajmniej do zimowych ferii - nie dysponujemy najnowszymi danymi). Wszyscy - administracja lokalna, nauczyciele, rodzice i sami uczniowie - funkcjonowali lepiej niż się spodziewano. Szczególne znaczenie miała tu duża responsywność oraz elastyczność działania lokalnych education providers, która budziła zaufanie zarówno rodziców i uczniów, jak i urzędników ministerialnych.

Co z tego wynika dla polskiej edukacji? Po pierwsze - zdecentralizowana edukacja jest możliwa i działa sprawnie nie tylko w normalnych warunkach, ale pozwala także znajdować optymalne rozwiązania również w sytuacjach kryzysowych. Po drugie - zaufanie do władz lokalnych, dyrektorów i nauczycieli opłaca się. Może Finowie przeczuwają, że kontrola i centralne sterowanie nie sprzyja dobrej edukacji ani odpowiedzialności? Ciekawe, czy model zaufania do władz lokalnych i dyrektorów uda się przenieść do Polski? Pandemia i czas po niej (gdy w końcu nadejdzie) to dobry moment na podjęcie takiej próby. Teraz niewiele da się skontrolować i wymusić, więc może skorzystać z koronawirusowej okazji i przestawić polską oświatę na model „odpowiedzialność, zaufanie i wsparcie” z obecnego anty-modelu „centralizm, nieufność i kontrola”?

Szkoła estońska, czyli o pożytkach z poziomej współpracy i precyzyjnej informacji

Estonia z kolei dostarcza wielu praktycznych dowodów na to, że nawet w niewielkim ludnościowo kraju (mniejszym od większości polskich województw) system edukacyjny warto decentralizować, uwrażliwiając go na lokalne uwarunkowania.

Tam nie ma wątpliwości, że to dyrektor szkoły podejmuje decyzję o jej otwarciu czy zamknięciu, po konsultacji właściwymi organami sanitarnymi, które dysponują bardzo dokładną analizą epidemiologiczną dla danej lokalizacji (większość estońskich szkół podstawowych została otwarta już 15 maja 2020 roku i po przerwie wakacyjnej pracowała do 15 grudnia, wznawiając następnie zajęcia 25 stycznia 2021, by ponownie je ograniczyć od 11 marca).

W Estonii nie „produkuje się” nowych szczegółowych regulacji prawnych zmienianych z dnia na dzień. Obowiązuje za to prymat miękkich rekomendacji, standardów i dobrych praktyk, wzmocniony silną poziomą siecią współpracy, wymiany wiedzy i informacji między szkołami i nauczycielami. Jednocześnie słyszalny i dowartościowany jest głos rodziców, którzy traktowani są jako kluczowi współdecydenci w procesie edukacyjnym.

To wszystko nie przeszkadza, by każdego tygodnia zbierać precyzyjną informację nt. liczby uczniów, którzy nie uczestniczą w zajęciach szkolnych w skali kraju. Ich liczbę ocenia się na około 1% (sic!). Jest to mocny dowód na to, że podjęta w 2014 roku decyzja o stworzeniu w pełni cyfrowego środowiska edukacyjnego z rozwiniętymi i w pełni interaktywnymi treściami, a także o postawieniu na kompetencje cyfrowe uczniów i nauczycieli – była świetną antypandemiczną „szczepionką” dla estońskiego systemu edukacyjnego.

Decentralizacja jako sposób na usprawnienie zdalnej edukacji w Ukrainie

Także sąsiadująca z Polską Ukraina, mimo kryzysu ekonomicznego i trwającego od kilku lat konfliktu zbrojnego w Donbasie, wprowadza od kilku lat reformę decentralizacyjną. Konsolidujące się gromady (gminy) przejmują współodpowiedzialność za edukację. Przeprowadzają optymalizację sieci szkolnej, wypracowują modele zarządzania oświatą na terenie gminy. Próbują redukować dramatyczne różnice jakości infrastruktury oświatowej i poziomu samej edukacji między miastem i wsią (mała szkoła).

W czasie wiosennego lockdownu na terenie całej Ukrainy zamknięto szkoły, wprowadzono zdalne nauczanie, uruchomiono telewizyjną szkołę online oraz dokonano korekt w systemie egzaminów zewnętrznych. Na stronie ministerstwa edukacji przygotowano obszerne materiały dotyczące dobrych praktyk w edukacji w czasie pandemii.

W czasie fali jesiennej rząd Ukrainy zdecydował się na usprawnienie i uproszczenie decyzji dotyczących organizacji nauki w szkołach przez przekazanie ich na szczebel lokalny. Decyzje dotyczące zamykania poszczególnych klas, całej szkoły a także terminu ferii zimowych podejmuje indywidualnie dyrektor lub dyrektorka w porozumieniu z gminą. Wojewódzkie władze oświatowe przygotowują rekomendacje, które nie ograniczają uprawnień dyrektora. Decyzje dotyczące organizacji nauki - w tym nauki - zdalnej podejmuje rada pedagogiczna. W rezultacie, mimo niedoborów finansowych i niedostatecznej infrastruktury w terenach wiejskich, w Ukrainie udało się uniknąć chaosu i zorganizować naukę na terenie całego kraju.

W Norwegii, podobnie jak w wielu innych krajach, centralnie określane są wymogi sanitarne zależnie od stopnia zagrożenia epidemicznego (kod zielony, żółty, czerwony). Do gmin, jako organów prowadzących, należy ocena zagrożenia na poziomie lokalnym i określenie obowiązującego kodu. Szkoły mają obowiązek przygotowania planów działania zależnie od stopnia zagrożenia i możliwości organizacyjnych. Przy czym priorytetem jest uczestnictwo uczniów w zajęciach w szkole. Jeśli to niezbędne, wprowadza się częściowo lub całkowicie nauczanie zdalne. Koniecznie trzeba zapewnić zajęcia w szkole (przedszkolu) dzieciom w wieku do 12 lat, których rodzice są kluczowymi pracownikami (np. ochrona zdrowia).

Jak na tym tle wypada polska szkoła?

Widać przede wszystkim chaos decyzyjny. Ministerstwo podejmuje decyzje znienacka i wymaga wprowadzenia ich w życie z dnia na dzień. Pozornie oddaje odpowiedzialność dyrektorom i władzom lokalnym, ale faktycznie ogranicza ich uprawnienia. Nie zostawia pola do żadnych decyzji programowych - podstawa kształcenia ogólnego, która nawet bez pandemii jest trudna do zrealizowania, nadal obowiązuje, „ma być przerobiona” i to musi znaleźć wyraz w szkolnych dokumentach.

Tak było wiosną ubiegłego roku, to wydarzyło się przed rozpoczęciem szkoły we wrześniu - i tak jest obecnie. Wprowadzone we wrześniu uzależnienie możliwości przechodzenia szkół na edukację zdalną od państwowej inspekcji sanitarnej wydłużyło i skomplikowało proces decyzyjny. Bezradni dyrektorzy musieli niekiedy uciekać się do forteli: gdy nie mogli sami zdecydować o zamknięciu placówki, a na decyzję inspekcji sanitarnej trzeba było czekać kilka dni, zamykali szkoły korzystając z tzw. dni dyrektorskich... Rodzice i uczniowie powoli tracili zaufanie do systemu szkolnego i wiarę, że jest on w stanie zapewnić nauczanie na odpowiednim poziomie.

Recentralizacja, którą proponuje minister Czarnek, pogłębi jeszcze chaos w organizacji pracy szkoły i zwiększy straty edukacyjne w postaci faktycznego wypychania uczniów ze szkoły oraz dramatycznego wzrostu różnic w wynikach kształcenia. Usztywni pracę dyrektorów, nauczycieli i uczniów w czasach, gdy naprawdę nie wiemy, co przyniesie najbliższy rok, nie mówiąc już o dekadzie.

Odbudowując polską szkołę po kryzysie pandemicznym, warto więc skorzystać z dobrych decentralizacyjnych doświadczeń innych systemów edukacji, w tym wspomnianych wyżej przykładów z Estonii, Norwegii, Finlandii czy Ukrainy.

Radomir Matczak
Alicja Pacewicz
Krzysztof Stanowski
Jerzy Wiśniewski
Fryderyk Andrzej Zoll

Członkowie Stowarzyszenia Inkubator Umowy Społecznej https://zdecentralizowanarp.pl/