Stanowisko Związku Miast Polskich w sprawie założeń projektu ustawy medialnej

(dotyczy zasad wydawania prasy przez JST)

Opublikowana przez resort kultury koncepcja wdrożenia do polskiego porządku prawnego Europej­skiego Aktu o Wolności Mediów (EFMA) postuluje rozważenie wprowadzania całkowitego zakazu pro­wadzenia działalności medialnej (wydawania prasy oraz dostarczania usług medialnych w rozumieniu ustawy o radiofonii i telewizji) przez JST oraz podmioty podległe tym jednostkom oraz zakłada uszczelnienie i doprecyzowanie regulacji w zakresie prowadzenia działalności wydawniczej przez JST.

W przypadku wprowadzenia zakazu projekt przewiduje dopuszczenie możliwości wydawania przez sa­mo­rządy biuletynów informacyjnych, zdefiniowanych w prawie prasowym jako serwis informacji lub infor­ma­tor o działalności danej instytucji, z zastrzeżeniami: do 6 wydań rocznie, bez reklam płatnych i bez­płat­nych, z możliwością jednak publikowania ogłoszeń o przetargach czy naborach na wolne stanowiska pracy.

Użyte w koncepcji argumenty są nieobiektywne, wyjęte z fragmentarycznych, stronniczych „danych Stowarzyszenia Prasy Lokalnej”, podczas gdy istnieje co najmniej kilka opracowań naukowych[1])[2])[3]), które całościowo opisują rozwój i stan prasy samorządowej, identyfikując zarówno zjawis­ka niepożądane jak i pozytywy oraz ważną, wielowątkową funkcję, jaką pełni ona w społecznościach lokalnych. Niestety te opracowania zostały całkowicie zignorowane.

Przytoczone w koncepcji sposoby działania gmin, stanowiące pretekst do proponowanych w ustawie ograniczeń, dotyczą niewielkiego odsetka samorządów, które nadużywają swoich praw. Dla większości samorządów posługiwanie się taką argumentacją jest wysoce krzywdzące i nie może być podstawą do stwierdzeń w rodzaju, cyt.: „aktywna działalność JST ma negatywny wpływ na rynki mediów lokalnych”, „obecność tzw. mediów samorządowych znacząco utrudnia, a często uniemożliwia istnienie pluralis­tycznych i niezależnych mediów lokalnych”, jakie znajdujemy w koncepcji.

Tymczasem autorki przytoczonych opracowań przedstawiają rzetelną, opartą o naukowy warsztat ba­daw­czy, ocenę funkcjonowania prasy samorządowej, która została zignorowana przez autorów resortowej kon­cepcji wdrożenia w Polsce Aktu o Wolności Mediów. Należy przy tym podkreślić, że rozważany zakaz pro­wadzenia działalności medialnej nie wynika wprost z żadnego z zapisów EFMA. Źródłem tego postulatu jest wspomniane powyżej arbitralne, nie poparte dowodami oraz krzywdzące stwierdzenie o jej rzekomym „negatywnym wpływie na rynki mediów lokalnych”. Biorąc pod uwagę historię polskiego rynku medialnego w okresie ostatnich lat znacznie większe szkody wyrządzała mu (oraz całemu społeczeństwu) działalność mediów publicznych kontrolowanych przez rząd i podległe mu instytucje i spółki. Autorzy koncepcji wdrożenia nie formułują jednakże postulatu rozważenia likwidacji mediów publicznych podległych rządowi.

1. Prasa samorządowa w oczach ekspertów

Zjawisko

Prof. J. Kępa-Mętrak pisze: „Do dziś powstały setki tytułów, w mniejszym lub większym stopniu odpowiadające definicjom prasy. W każdym województwie w Polsce, w każdym powiecie i w większości gmin istnieją periodyki wydawane przez samorządy różnych szczebli. Jedne przygotowywane są profe­sjonalnie, inne amatorsko. Jedne posiadają określoną periodyczność, ukazują się regularnie co miesiąc, dwa, czasami częściej, inne wydawane są nieregularnie – trafiają do odbiorców sporadycznie: raz na kwartał lub rzadziej. Wszystkie łączy wspólny cel: mają dostarczać informacji o działalności lokalnych samorządów i zachęcać do angażowania się mieszkańców we wspólne sprawy. W ramach wykonanej w 2014 roku kwerendy z różnych źródeł Autorka zidentyfikowała 1369 tytułów gazet samorządowych, zaznaczając, że nie jest to na pewno statystyka kompletna oraz dodając, że liczba ta z roku na rok rośnie. Zaznacza też, że „o wyodrębnieniu prasy wydawanej przez samorządy spośród innych jej typów decyduje spo­sób finanso­wania, tzn. utrzymywanie jej ze środków pochodzących z budżetów samorządów terytorialnych”.

Z badań prof. Kępy-Mętrak wynika, że w większości gmin i powiatów prasa samorządowa jest jedynym źródłem informacji o sprawach danej społeczności lokalnej.

Miejsce w zadaniach JST

„Rolą samorządowej administracji gminnej i powiatowej powinno być pełnienie funkcji usługowych wobec społeczności lokalnych. Wśród wielu jej zadań wymienia się m.in. promocję oraz współpracę i dzia­łalność na rzecz organizacji pozarządowych. W tych ostatnich zadaniach zmieścić by można działal­ność medialną, tj. tworzenie własnych publikatorów oraz wspieranie innych lokalnych środków przekazu. (…) Własne media mają pomagać w realizacji zadań przypisywanych poszczególnym jednostkom samorządu terytorialnego. Zatem do najważniejszych ich funkcji należy szeroko rozumiana promocja «małej ojczyzny», integracja społeczności lokalnych i ponadlokalnych, promowanie inicjatyw lokalnych. Można to osiągnąć poprzez informowanie o lokalnej rzeczywistości, ale w jeszcze większym stopniu poprzez jej wyjaśnianie, przekonywanie o słuszności podejmowanych działań, zachęcanie do angażowania się w nie, kształtowanie postaw, zachowań”. (z autoreferatu prof. J. Kępy-Mętrak).

Pisząc o obowiązkach informacyjnych samorządu, prof. dr. hab. Patrycja Szostok-Nowacka[4]) zaznacza, że głównym obowiązkiem JST jest działanie na rzecz ugruntowania podstawy istnienia i działania samo­rządu terytorialnego, to znaczy podmiotowości społeczności lokalnej:

„Nie sposób nie dotknąć tematu obowiązków władz samorządowych w zakresie kształtowania pod­miotowości społeczności lokalnych. […] Niewątpliwie są one możliwe do urzeczywistnienia wyłącznie w warunkach wystarczającej wiedzy na temat funkcjonowania określonego elementu systemu społeczno-­politycznego, możliwości współ­­uczestniczenia w podejmowanych działaniach, a ponadto możliwości wypowiadania własnego zdania, które jest przez władze brane pod uwagę. Podmiot aktywnie dzia­łający to osoba, która dysponuje wystarczającą wiedzą, ale również poziomem zaufania do systemu, które także rozwija się na podstawie wiedzy o jego funkcjonowaniu, jawności życia publicznego. Demokracja do swojego rozwoju potrzebuje komunikacji: im więcej praw i swobód demokratycznych ma obywatel, tym więcej informacji powinien posiadać, aby móc z nich korzystać.”

Lokalizując obowiązki informacyjne w zadaniach JST, prof. P. Szostok przypomina:

„Podstawowym zadaniem gminy jest zaspokajanie potrzeb wspólnot lokalnych. Z tak sformułowanego podstawowego celu istnienia jednostek samorządu terytorialnego również można dość łatwo wyprowadzić przynajmniej kilka grup obowiązków komunikacyjnych.

Do stworzenia warunków sprzyjających rozwojowi wspólnoty niezbędne są przede wszystkim działania promocyjne, które możemy podzielić na dwie główne kategorie:

• promocję zewnętrzną, która ma na celu przyciąganie nowych mieszkańców, inwestorów, turystów, tworzenie nowych miejsc pracy itp.;
• promocję wewnętrzną polegającą na umacnianiu więzi lokalnych, tworzeniu świadomości terytorialnej i budowaniu tożsamości wspólnoty lokalnej.

Do realizacji zadania zaspokajania potrzeb społeczności lokalnej konieczne są również działania komunika­cyjne ukierunkowane na rozpoznanie owych potrzeb oraz na popularyzację wiadomości o krokach podejmowanych w celu ich realizacji, jak również o ostatecznych wynikach tych działań.”

Obie Autorki przytaczają konkretne przepisy prawne, które określają obowiązki informacyjne, a także podkreślają, że nie należy oczekiwać, by te zadania były realizowane poprzez krytykę władz. To rola mediów niezależnych. Periodyk wydawany przez władze lokalną ma przecież informować o usługach publicznych, oferowanych mieszkańcom i przyjezdnym, zachęcać inwestorów do inwestowania w danym miejscu, a turystów – do korzystania z lokalnej oferty turystycznej. Zadania promocyjno-informacyjne są - na podstawie ustawy o samorządzie terytorialnym - zadaniem własnym gminy, wykonywanym poprzez wydawanie gazety samorządowej, prowadzenie strony internetowej czy aktywność w mediach społecznoś­ciowych. Samo­rząd ma prawo realizować swoje obowiązki promocyjno-informacyjne w sposób, który uzna za odpowiedni do ich możliwie najlepszego wykonania.

Władze lokalne uznają politykę informacyjną za instrument zarządzania, który umożliwia realizację zadań publicznych i celów strategicznych. Punktem wyjścia do sformułowania tej polityki jest uznanie informacji jako strategicznego zasobu jednostki, będącego własnością całej społeczności lokalnej. Dlatego polityka informa­cyjna (komunikacyjna) jest coraz częściej ważną częścią lokalnych strategii rozwoju.

Zawartość

„Działalność wydawnicza samorządów lokalnych jest elementem całościowej polityki lokalnej, wynika­jącej z przyjętych zadań własnych gminy, w tym bezpośrednio realizowaniem zadań informacyjnych, podob­nie jak publikowanie wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej, tyle, że w postaci zmaterializowanej, rzeczowej. W periodykach czasem są publikowane pełne treści różnego typu dokumentów urzędowych, cza­sem ich skróty, omówienia. Na ich łamach zamieszczane są informacje o przygotowywanych aktach norma­tywnych, planowanych działaniach w różnych sferach życia społecznego, gospodarczego, czy kulturalnego, przetargach na wykonanie różnorodnych prac itp. Niezmiernie istotne ze społecznego punktu widzenia są informacje dotyczące budżetu gminy, powiatu czy województwa. Znajduje się tam odniesienie także do posiedzeń organów kolegialnych jednostek samorządu terytorialnego, pochodzących z powszech­nych wyb­orów (rad gminy, powiatu, sejmiku województwa), komisji rady. Bywają drukowane informacje dotyczące posiedzeń zarządów, choć tu zasada jawności stosowana jest w ograniczonym stopniu.” (auto­referat mono­grafii prof. J. Kępy-Mętrak)

Adresaci, w tym szczególni odbiorcy prasy samorządowej

„Prasa samorządowa potencjalnie jest skierowana do wszystkich mieszkańców obszaru, na ja­kim się ukazuje, jednak badania wskazują, że nie wszyscy tak samo chętnie sięgają po tego rodzaju periodyki. Rzeczywistymi odbiorcami są więc osoby związane z szeroko rozumianym życiem instytucjonalno- orga­nizacyjnym, których praca wymaga bieżącego orientowania się w proble­mach i wydarzeniach. Możemy tu wymienić pracowników różnego rodzaju instytucji lo­kalnych podległych władzom samorządowym, urzęd­ni­ków, lokalnych przedsiębiorców, nau­czycieli, działa­czy społecznych, pracowników instytucji kultury i liderów opinii. Czytelnikami prasy samorządowej częściej są mężczyźni, osoby w średnim wieku z wykształceniem średnim i wyższym.”[5]

W swoich strategiach komunikacyjnych miasta i gminy piszą, że adresatem wydawanych przez nie gazet są wszyscy zainteresowani, nierzadko wskazując jednak odbiorców szczególnych, w tym najczęściej seniorów i społeczników. Dla przykładu z badań ankietowych przeprowadzonych w Ciechanowie wynika, że ważną grupą odbiorców są seniorzy, dla których bezpłatna gazeta samorządowa jest jedynym darmo­wym źródłem informacji.

Odbiór społeczny

Do sytuacji prasy samorządowej w lokalnych społecznościach odnosi się rozdział piąty monografii prof. J. Kępy-Mętrak. „Prasa ta zawsze budziła wątpliwości i miała tyle samo zwolenników co przeciwników. Sytuację rozpatrywali specjaliści z różnych dziedzin: prawnicy, politycy, medioznawcy. Głos zabierali wydaw­cy tzw. niezależni. Jedni przyznawali jej prawo bytu, inni ostro krytykowali. Dyskusje w różnych gremiach nie ucichły do dziś, powracając co pewien czas z mniejszym lub większym nasileniem. Prasa samorządowa jednak istnieje. Wydają ją urzędy (zarządy) miast i gmin, powiatów, sejmiki wojewódzkie, wydziały urzędów, rady, ośrodki kultury, biblioteki, ośrodki informacji, a także wydawcy tzw. kontraktowi (na zlecenie jednostek samorządowych) i inne podmioty.”

I dalej:

„Za największą wadę prasy samorządowej uznaje się brak obiektywizmu, wynikający z przedstawiania problemów głównie z perspektywy władzy. Wiąże się to ze źródłem finansowania, a często także z brakiem profesjonalnych dziennikarzy w zespołach redakcyjnych. Tę słabość periodyków samorządowych można jednakże potraktować jako ich zaletę. Przeważnie mamy w nich do czynienia z informacją nie poddaną obróbce, pochodzącą bezpośrednio od urzędników, czyli ze źródła, które je wytwarza. Podobnie można odnieść się do jednej z najważniejszych funkcji przypisywanych szeroko pojmowanej prasie, czyli kontroli władzy. Patrząc na te działania z nieco innej perspektywy, dostrzec można i tu pewną formę kontroli społecz­nej. Wydanie każdego numeru pisma to ciągłe poddawanie się ocenie wyborców w zakresie prowadzonej wobec nich polityki, np. podejmowania działań na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy. Dobrze redagowany, zawierający najważniejsze w danej chwili wiadomości o pracy urzędu i podległych mu placówek informator, to realizacja cząstki zadań przypisanych gminie. […]

Na prasę samorządową można też spojrzeć z zupełnie innej perspektywy i analizować ją nie w kontekś­cie mediów i dziennikarstwa, a raczej public relations. Przybliżenie władzy wspólnocie lokalnej jest bowiem jednym z zadań jej stawianych. Stąd redagowaniem zajmują się m.in. rzecznicy prasowi urzędów, pracow­nicy biur prezydentów czy burmistrzów, działów promocji, referatów spraw obywatelskich, organizacyjnych, wydziałów edukacji, kultury. PR przeplata się tu zatem z dziennikarstwem, a funkcja kształtowania opinii społecznej, przynależna prasie, może być w związku z tym obciążona barierą wizerunkową. Pamiętać bowiem należy, że wydawanie periodyków przez samorządy to nie tylko informowanie społeczeństwa o działaniach władz, ale i przekonywanie o ich słuszności. W zależności od tego, jak funkcjonują organy władzy, mamy do czynienia z różnymi modelami działalności wydawniczej. Pełna zgodność z założeniami ustawy o samorządzie gminnym w zakresie stanowienia i kontrolowania władzy to na przykład periodyki wydawane bezpośrednio przez urząd, redagowane przez jego pracowników, akceptowane przez radę gminy. Mogą być wydawane także przez inne podmioty, ale przy akceptacji zarówno wójta, jak i przede wszystkim rady.”

Określając modele funkcjonowania mediów samorządowych w lokalnych środowiskach, wypada zwrócić uwagę także na relacje między władzą a społeczeństwem. Zgodność w organach władzy nie oznacza pełnej akceptacji jej poczynań przez lokalne wspólnoty. Opozycja wobec wójta czy burmistrza może tworzyć się poza radą gminy. Medium samorządowemu przeciwstawia się wtedy medium niezależne. Następuje próba sił. Zwycięsko wychodzi z niej ten, kto ma więcej argumentów do pozys­kania liczniejszego audytorium. Jeśli je do siebie przekona, może liczyć na władzę w kolejnej kadencji samorządowej.

Egzemplifikacji takich sytuacji znajdujemy w lokalnych społecznościach wiele. Przeciwko władzy tworzy się opozycja, powołuje własny organ prasowy, przeciwstawny wobec istniejącego samorządo­wego, buduje swój pozytywny wizerunek, dyskredytując rządzących, wygrywa wybory i... role się odwracają. Scenariusz drugi: opozycja przegrywa walkę o głosy wyborców i, pozostając nadal w opo­zycji, aktywizuje działania, także wydawnicze lub, godząc się z porażką, zawiesza zmagania z władzą.

Gminny informator nie powinien być konkurencją dla periodyku niezależnego. Jego istnienie, wynika­jące z zadań własnych gminy czy powiatu, powinno zaspokajać potrzeby społeczności lokalnej głównie w zakresie informacji o bieżących sprawach jej dotyczących. Z punktu widzenia odbiorcy przekazów plura­lizm na rynku medialnym, także lokalnym, jest jak najbardziej pożądany.”

2. Stanowisko Związku Miast Polskich w sprawie zasad funkcjonowania prasy samorządowej

1. Zawarta w „koncepcji” propozycja zakazu wydawania prasy przez JST, to pogwałcenie prawa do promowania miasta i informowania mieszkańców dostępnymi środkami komunikacji. Polskie i unijne prawo gwarantuje:

- każdemu obywatelowi prawo do informacji, oraz

- każdemu podmiotowi, w tym zwłaszcza publicznemu, prawo do informowania.

Art. 6 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że prawo do informacji to jedno z podstawowych praw człowieka. Prawo do informowania dotyczy także osób wykluczonych cyfrowo, w tym seniorów lub osób z niepełnosprawnościami.

Art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże prawo do informacji publicznej z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o dzia­łalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, i nie wolno ograniczać tego prawa. Z drugiej zaś strony prawo dostępu do informacji publicznej stanowi konsekwencję niesformułowanej wprost w przepisach konstytucji, lecz wywiedzionej z nich zasady jawności działania organów władzy publicznej. Umożliwienie uczestnictwa obywateli w podejmowaniu decyzji przez organy władzy stwarza zatem możliwość sprawowania obywatelskiej kontroli tych decyzji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nakazuje utworzenie urzędowego publikatora teleinforma­tycz­nego – Biuletynu Informacji Publicznej – w celu powszechnego udostępniania informacji publicz­nej, w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej. Jednak nie wyczerpuje to prawa podmiotów publicznych do informowania o wszystkich sprawach ważnych dla społeczności lokalnej, ani tym bardziej prawa obywateli do otrzymywania takich informacji, co potwierdza art. 3 rozporządzenia EFMA.

Propozycja wprowadzenia zakazu wydawania prasy przez JST stoi także w jaskrawiej sprzeczności z samym rozporządzeniem, które w żadnym postanowieniu nie uprawnia do ograniczania zakresu świadczenia usług medialnych przez podmioty publiczne. Wynika to wprost z art. 4 rozporządzenia.

2. Nie można zgodzić się na odgórne ograniczenie nakładu ani częstotliwości ukazywania się lokalnej prasy samorządowej. Oba te parametry powinny być wynikiem lokalnych potrzeb informacyjnych.

3. W celu ograniczenia występujących czasami przejawów nieuczciwej konkurencji należy zgodzić się z proponowanym zakazem umieszczania w prasie samorządowej płatnych reklam. Konieczność ta wy­nika z przepisów, które przytoczył w swojej opinii prawnej prof. Michał Kulesza[6], a którą Związek Miast Polskich rozpowszechnia od chwili jej opublikowania. Nie można natomiast ograniczać prawa wydawcy samorządowego do informowania obywateli o powszechnie dostępnych usługach publicznych, świad­czonych przez samorząd w ramach realizacji zadań własnych.

4. Należy jasno określić oczywiste – naszym zdaniem – obowiązki wskazania w gazecie samorządowej: informacji wymienionych w art. 6 rozporządzenia. Działalność informacyjna JST powinna oczywiście być w pełni transparentna. Preambuła rozporządzenia podkreśla: „Istotne jest, aby odbiorcy usług medialnych wiedzieli z całą pewnością, kto jest właścicielem mediów i kto stoi za mediami, tak aby mogli identy­fikować i rozumieć potencjalny konflikt interesów. Stanowi to warunek wstępny kształtowania świado­mych opinii, a w konsekwencji aktywnego uczestnictwa w demokracji”.

5. Należy podkreślić, że większość gazet samorządowych to bezpłatne biuletyny informacyjne, udostęp­niane w często odwie­dzanych przez mieszkańców miejscach publicznych. Z różnych ankiet i badań wynika, że jedynie około 10% gazet samorządowych jest rozprowadzanych odpłatnie.

6. Domagamy się uwzględnienia przez resort kultury pełnej i rzetelnej oceny prasy samorządowej, z uwzględnieniem istotnych funkcji publicznych, jakie pełni ona wobec społeczności lokalnych, zwłaszcza że realizacji tych funkcji nie zapewnia pozostała część mediów publicznych, w tym tzw. prasa regionalna, skoncentrowana w rękach państwowej spółki.

Gdańsk. 29 sierpnia 2024 r. 

Za Zarząd Związku

(-) Jacek SUTRYK

PREZES ZWIĄZKU

[1]) Jolanta Kępa-Mętrak - Prasa samorządowa w polskim systemie medialnym – rozprawa habilitacyjna, UJK; PWN 2015

[2]) Patrycja Szostok - Współczesna prasa samorządowa w województwie śląskim – rozprawa doktorska, UŚ, 2009

[3]) Patrycja Szostok-Nowacka - Poczucie podmiotowości komunikacyjnej w samorządzie terytorialnym w Polsce. Toruń, 2017 (I nagroda w konkursie na najlepszą książkę politologiczną im. Czesława Mojsiewicza)

[4]) Patrycja Szostok-Nowacka - Co samorząd musi w komunikacji? O komunikacyjnych aspektach realizacji postulatu upodmiotowienia społeczności lokalnych – w: Komunikowanie lokalno-regionalne w dobie społeczeństwa medialnego. T. 2, Aspekty polityczne, społeczne i technologiczne. – Katowice : Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, 2018. – S. 47-63

[5] M. Gierula: Polska prasa lokalna 1989 – 2000. Typologia i społeczne funkcjonowanie, Katowice 2005…, s. 113.

[6] Michał Kulesza, Opinia prawna w przedmiocie niektórych zjawisk konkurencji na rynku prasy lokalnej, Warszawa 2012