Od dłuższego czasu mówimy rządowi i Ministerstwu Finansów, że obraz stanu finansów samorządowych i możliwości rozwojowych, jaki wyłania się z analizy danych nie jest optymistyczny. Stąd, jeśli rekomendacje OECD dla rządu i wszystkich samorządów lokalnych mówią o „wzmocnieniu koordynacji pomiędzy JST a rządem, w szczególności MF, w celu wspólnego rozwiązywania problemów średnioterminowej polityki budżetowej na wszystkich szczeblach administracji” – to muszę powiedzieć, że nie udało nam się tego zrobić przez ten dosyć długi czas dyskusji w zespole ds. systemu finansów publicznych Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, jak również we wszystkich innych zespołach, w szczególności w zespole regulującym kwestie oświaty. To jest dla nas jedno z głównych obciążeń i głównych ryzyk. Stąd postulaty, które Krajowa Polityka Miejska adresuje do nas – samorządów, pozostają ciągle aktualne i jednocześnie trudno realizowalne.
Jaki rozwój bez nadwyżki operacyjnej?
Po pierwsze jest to zwiększenie odporności dochodowej JST i to jest sprawa oczywista - dochody własne, nadwyżka operacyjna, koszty usług publicznych. Tylko kwestia jest taka, że dzisiaj istnieje poważne zagrożenie, że w znacznej części tych miast, które były lokomotywami rozwoju lokalnego czy w mikroregionach stanowiły silny impuls rozwojowy, tej nadwyżki operacyjnej może nie być. A jeśli patrzymy na potencjał rozwojowy JST, to na niego składają się te trzy elementy: po pierwsze potencjał własny, czyli nadwyżka operacyjna; jeśli ona będzie malała czy w ogóle jej nie będzie, to zapomnijmy o tym, że będziemy finansowali rozwój lokalny; po drugie – wsparcie zewnętrzne – czyli pomijając już KPO mówimy tutaj o funduszach europejskich w postaci dotacji i wreszcie po trzecie – finansowanie zwrotne uzależnione od zdolności kredytowych i tu trzeba wrócić do nadwyżki operacyjnej, która będzie tu podstawowym uwarunkowaniem.
Czyli grozi nam malejący potencjał rozwojowy samorządów, co zresztą raporty Związku Miast Polskich wielokrotnie podnosiły i szczegółowo te kwestie argumentowały. Jednocześnie z drugiej strony mamy – co też jest oczywiste, bo do tego wszyscy się przyczyniliśmy – rosnący poziom oczekiwań mieszkańców, którzy domagają się szybszej modernizacji, szybszej rozbudowy infrastruktury. Mamy potrzeby wynikające z przepisów polskiego prawa oraz prawa Unii Europejskiej dotyczącego chociażby szeroko rozumianej gospodarki miejskiej, jak oczyszczanie miasta, transport itd. I jednocześnie mamy – nawet optymistycznie przyjmując dane Ministerstwa Finansów – prognozy nadwyżki operacyjnej, które są znacznie, znacznie poniżej potrzeb, które musimy mieć zapewnione abyśmy środki kredytowe mogli dołączyć do dotacji i abyśmy mogli finansować swój rozwój.
Potrzebne wspólne działanie
Wniosek wypływający z tych wszystkich dzisiejszych dyskusji jest jeden: jeśli rzeczywiście wspólnie razem z Ministerstwem Finansów i całą być może stroną rządową nie pochylimy się nad uwarunkowaniami dotyczącymi tego potencjału rozwojowego samorządów, to znajdziemy się w sytuacji nie tylko blokowania inwestycji w wymiarze lokalnym i regionalnym, ale również utraty znaczących dochodów budżetu państwa. Brak bowiem inwestycji oznacza mniejszy PIT, CIT, mniejszy VAT.
Coraz większe ryzyko i niepewność
Chciałbym wyraźnie podkreślić, że godzina próby właśnie nadchodzi. Czyli brak porozumienia, którego w ubiegłym roku nie udało się stronie samorządowej zawrzeć co do propozycji m.in. zwiększonego udziału w PIT czy kształtowania dochodów własnych czy też co do dyskusji o strukturze subwencji rozwojowej, którą zaproponowało Ministerstwo Finansów, sprawia, że dzisiaj będziemy analizowali kwartał po kwartale sytuację finansową różnych kategorii JST, w szczególności miast na prawach powiatu, które są tymi lokomotywami rozwoju, i obyśmy nie doszli do wniosku, że dwa lata temu mieliśmy rację i należało to zrobić inaczej.
Ja dziś chciałbym wyraźnie podkreślić, że jeśli nie podejmiemy szybkich działań związanych z poluzowaniem reguł opisanych w artykule 242 i 243, to nadchodząca jesień będzie jeszcze dodatkowo emocjonująca w kontekście braku możliwości zrównoważenia bieżącej części budżetu i oczywiście w kontekście spłaty długu, patrząc oczywiście na podwyższanie stóp procentowych i rosnące szybko koszty obsługi zadłużenia. Tak czy inaczej, jeśli popatrzymy na podstawowy dokument, który powinien nas interesować – strategię rządu (niezależnie czy będzie ona nazwana Polskim Ładem czy Strategią na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju), to ona zakłada nasz aktywny udział w finansowaniu inwestycji w wymiarze lokalnym i regionalnym. Ale do tego trzeba utrzymać tą samodzielność finansową, którą mieliśmy oraz zdolności do finansowania rozwoju przy udziale również zwrotnych źródeł finansowania. Z drugiej strony mamy Krajową Politykę Miejską, która podobnie mówi o potrzebie stabilności finansowej JST, o zwiększaniu elastyczności dochodowej, o stałości poprawy wydajności fiskalnej, mówi o zwiększeniu samodzielności JST i ich aktywizacji w zakresie działań zwiększających ich dochody i podnoszących efektywność działań. Oczywiście mówi także o promocji PPP w działaniach inwestycyjnych samorządów, o rozwoju lokalnych rynków pracy, o ekosystemach innowacji i o zintegrowanych politykach rozwoju w wymiarze lokalnym. Ten zakres jest oczywisty, ale uwarunkowany zdolnościami i możliwościami samorządów, a te stają się obarczone coraz większym ryzykiem i niepewnością.
Samorządy czy rady narodowe?
W związku z tym przywołam stare orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 1998 roku, które w podręcznikach prawa finansowego zawsze się pojawia: „Zasada ustawowej regulacji dochodów JST oznacza zarówno pozytywny obowiązek ustawodawcy ustanowienia regulacji zapewniających dochody w sposób oczywisty jak i negatywny, zakazujący wprowadzania takich zmian w ustawodawstwie, które prowadziłyby do faktycznego przekreślenia dochodów samorządu”. A w takiej sytuacji obecnie jesteśmy, ponieważ ta zasada stabilności i pewności źródeł dochodów jako podstawowa zasada w finansach publicznych bez znaczącego udziału dochodów własnych i bez właściwej struktury subwencji rozwojowej dla tych JST, które nie mogą mieć tych dochodów, tak jak np. miasta na prawach powiatu, będzie oznaczała wspomniane ryzyka utraty zdolności rozwojowej.
Oby ta konkluzja się nie sprawdziła, ale żeby tak się nie stało, wróćmy zgodnie z rekomendacja OECD do konsultacji i kooperacji w zakresie przynajmniej średniego okresu, w którym z jednej strony rząd oczekuje od nas aktywności inwestycyjnej, z drugiej oczekują tego nasi mieszkańcy, a po trzecie pojawiają się środki, które trzeba wykorzystać najbardziej efektywnie, co akurat samorządy dobrze potrafią robić.
Stąd najbliższe jeśli nie tygodnie, to miesiące powinny rozstrzygnąć kwestię, co od przyszłego roku samorządy będą realizować: zadania inwestycyjne czy zadania w wymiarze bieżącego finansowania usług publicznych, co w tym drugim przypadku oznacza, że powoli stajemy się radami narodowymi stopnia podstawowego, jak było to pod koniec lat 80. XX wieku. Oby to się nie sprawdziło.
Tekst ten to zapis wystąpienia prezydenta Krzysztofa Żuka podczas seminarium Forum Rozwoju Lokalnego pt. „Finansowanie rozwoju miast w warunkach destabilizacji”.
Śródtytuły zostały dodane przez Redakcję.
Relacja z seminarium TUTAJ.
